原标题：检察机关行政公益诉讼诉前圆桌会议机制探索推行纪实
最少的司法投入最佳的办案效果
——福建省检察机关探索推行行政公益诉讼诉前圆桌会议机制纪实
这是一个问题:行政公益诉讼诉前检察建议发出后,受建议单位有心整改而力不足,怎么办?
按照公益诉讼程序,此时,检察机关会提起行政公益诉讼。诉求得到法庭支持的结果是:被告执行判决与诉前落实建议遇到一样绕不过的难题。这一过程,公益受损处于持续状态。
公益问题能不能在诉前解决,以最少的司法投入获得最佳的办案效果?日前,一个以借鉴“枫桥经验”多方参与化解公益难题为主旨的工作机制——《福建省人民检察院关于建立行政公益诉讼诉前圆桌会议机制的规定(试行)》应运而生,并写入福建省委深改委《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》在全省推行。
福建省检察院检察长霍敏表示,公益诉讼作为督促之诉、协同之诉,诉前圆桌会议是践行双赢多赢共赢理念的创新举措,旨在凝聚广泛共识,形成各方合力,在诉前实现办案法律效果、政治效果和社会效果的统一。
缘起:一座垃圾山,移走有多难?
在福建省福州市长乐区古槐镇感恩村娘宫娌崔塘溪旁,曾有一座两米多高、面积超过2000多平方米的露天垃圾山。垃圾占用河道、农田,夏天,散发阵阵恶臭;雨天,垃圾漂浮,污水横流,村民怨声载道。
2017年3月,长乐区检察院在履职中发现了这一线索,并依程序向古槐镇政府发出限期清理垃圾的检察建议。但检察官在此后的回访中发现,所谓的“清理”只是在垃圾表层覆盖了一层薄土而已。
为何垃圾依旧在、整改不到位?检察官通过调查了解到症结所在:市区没有生活垃圾焚烧厂,也没有农村生活垃圾处理地,而城区垃圾填埋场涉及住建、土地、城管和环保等多个部门。成山的垃圾难清理,镇政府领导为此发愁。
2017年9月,当该院发出第二份检察建议后,古槐镇政府期望检察机关能出面协调,协同走好公益诉讼“最后一公里”。不久,长乐区检察院牵头区政府相关职能部门召开圆桌会议。福建省检察院、福州市检察院派员到会指导,对镇政府提出的整改措施进行会商,最终形成解决方案:将垃圾运送到城区垃圾场填埋,相关部门协作配合,应邀参加会议的人大、政协机关部门负责人及村民代表对整改情况一起监督。
整改方案顺利推进。古槐镇政府成立专项整改工作领导小组,投入专项资金和人员进行清理工作。这座多年堆积起来的4500吨垃圾山,仅17天就清理完毕。不仅如此,该镇政府以整治环境为契机,还建起1个垃圾转运站和4个垃圾转运点,做到了垃圾当日处理。
一次会议促成了镇政府想办而没办成的实事。长乐区检察院民行科科长李茂泉认为,如果此案提起行政公益诉讼,则可能因诉讼周期长、部分判决的执行达不到预期效果,导致污染问题得不到及时有效防治。而圆桌会议使诉前程序的功能得到充分发挥。
据了解,自2015年7月开展公益诉讼工作以来,福建省检察机关注重发挥诉前程序的优势作用,行政机关诉前主动纠正和依法履职的比例在90%以上。但在办理公益诉讼案件过程中,检察官发现,行政监管经常遇到“多头监管”“多头治理”难题,单一监督某一行政机关履职难以全面有效解决公益受损问题,时常达不到理想的治理效果。长乐区检察院的创新举措为福建创建诉前圆桌会议机制提供了鲜活样本。
共识:诉前圆桌会议凝聚合力解难题
长乐区检察院为推动诉前检察建议落实,牵头召开的这次会议称为诉前圆桌会议。“诉前圆桌会议,是检察机关发出检察建议后,对行政机关是否依法履行职责而跟进监督过程中的机制创新,简便易行,比提起诉讼,有成本低、效率高、矛盾少、效果好的特点。”福建省检察院副检察长吴金喜介绍,召开诉前圆桌会议的目的,是促进行政机关主动履职纠错,协调相关部门和组织共同参与,推动公益受损问题得到及时有效解决。
2017年12月,福州市检察院总结长乐经验,制定《福州市人民检察院关于行政公益诉讼诉前圆桌会议的实施意见(试行)》进行试点,福建省检察院随后转发全省借鉴参考。实践中,福建多个基层院办理涉生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权领域公益诉讼,也通过诉前圆桌会议方式把检察建议做到刚性,其可行性和优势在解决多头治理、化解公益难题中逐步显现出来。
记者在采访中了解到,福建省检察机关把公益诉讼工作融入地方党委政府中心工作来布局谋划,通过诉前圆桌会议程序,积极回应和解决公益保护的热点难点问题,协助解决经济社会发展难题,得到党委政府的支持。各地以党委政府名义出台了23份支持和加强公益诉讼的规范性文件,把圆桌会议作为着力协商解决公益受损问题的方式方法确认下来,为开好诉前圆桌会议营造了良好的履职环境。
以诉前圆桌会议个案化解为契机,福建各地检察机关与环保、国土、农业、水利等部门就行政执法检察监督、环境保护协作、国有资产保护等方面签订协作文件,与行政机关逐步形成协作配合保护公益的长效机制,行政机关配合度不断增强。永泰县检察院针对该县林业局怠于履行恢复相关铁路沿线林业生态条件监管职责一案,组织召开林地资源保护公益诉讼诉前圆桌会议,广泛征求意见,商定整改方案,督促林业局与铁路、高速沿线的10个乡镇对临时占用林地予以恢复。
截至目前,福建省检察机关共办理诉前圆桌会议案件58件,督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、矿山计118.6公顷;督促治理恢复被污染水源面积3.33平方公里;督促清理生产固体废物8357吨,其中危险废物11吨;督促收回国有财产646万元,工作成效明显,真正使公益诉讼维护了公益。
此外,福建省检察院在长乐区建立公益诉讼特色检察展示平台,各地积极借助线上与线下、传统媒体和新媒体,通过新闻发布会、检察开放日活动等方式,及时发布检察机关办理诉前圆桌会议的典型案例,增进社会各界对诉前圆桌会议的认知度。
机制:开好圆桌会议,让各方都受益
检察机关借鉴“枫桥经验”,运用群众工作方法和多元化纠纷化解机制,召集相关部门、组织及群众代表召开圆桌会议,共商对策措施,提出整改方案,督促责任部门加快实施,促使公益受损问题及时高效处理。这一做法得到最高检的肯定。福建省检察院第八检察部主任吴晓华告诉记者,2018年3月15日,最高检举行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》新闻发布会,列举了长乐区检察院诉前圆桌会议取得的成效。
2018年,福建省检察院对全省各地开展诉前圆桌会议探索情况进行调研和总结,完成了省法学会重点课题“行政公益诉讼诉前程序研究”,在此基础上,根据相关法律法规和司法解释,起草了诉前圆桌会议机制规定征求意见稿,再经多次讨论修改,已于2019年5月由福建省检察院第十三届检察委员会第六次会议审议通过并发布试行。
《福建省人民检察院关于建立行政公益诉讼诉前圆桌会议机制的规定(试行)》(下称《规定》)对行政公益诉讼诉前圆桌会议作了基本定义,即检察院在向行政机关发出检察建议之后,针对受建议单位虽有整改意愿但因客观原因整改确有困难,或案件涉及多个行政机关需协调配合共同履职的,检察院通过召集相关部门、组织以及群众代表召开诉前圆桌会议,共同研究解决方案和措施,推动责任主体更好地履行公益保护职责。
诉前圆桌会议由受建议的行政机关申请召开,检察机关负责召集。《规定》指出,召开圆桌会议,检察机关可通知利害关系人、邀请党政群众代表和专业技术人员参加。申请召开诉前圆桌会议,应当提交书面申请,包括申请理由、整改方案、需要解决的问题等,并根据诉前圆桌会议达成一致的意见制作整改方案和整改承诺书。
《规定》还对跟进监督诉前圆桌会议作出规定。基于诉前圆桌会议的根本目的是为了推动公益受损问题解决,因此,为避免流于形式,防止“一会了之”,专门对检察机关后续跟进监督的问题进行细化,并对案件终结审查的标准和操作进行了明确规定。对于未能履行整改承诺的,检察机关及时依法提起行政公益诉讼。
“公益诉讼是检察机关的新职能和‘四大检察’之一,特色检察展示平台用直观可视方式宣传这项职能和工作成果,扩大公益诉讼知晓度,让大家了解检察机关开展公益诉讼的目的、意义和方式方法,有利于提升公民、法人和社会组织公益保护意识,营造社会各界支持检察机关保护公益的法治环境。”全国人大代表、福建师范大学经济学院院长、福建自贸区综合研究院院长、中国(福建)生态文明建设研究院执行院长黄茂兴点赞道。
