近年来,山东省曹县检察院积极打造“法治梧桐”赋能营商环境工作品牌,旨在栽下“梧桐树”,引来“金凤凰”,以依法能动履职、融合履职、高效履职,凝聚监督合力,充分发挥行政检察“一手托两家”的职能优势,结合行政检察的特点和规律,找准护航市场主体合法权益的强劲发力点,持续加大涉市场主体行政非诉执行监督力度,以实质性化解行政争议为目标,突出重点领域、强化法律适用、形成长效机制,为实现安商惠企和支持经济社会高质量发展提供行政检察优质产品。
一是探索“1+3”监督模式,从分散监督到专项监督。以曹县检察院所办案件为例,近三年来,行政非诉执行监督案件在所有行政检察监督案件中平均占比在80%以上。其中,基于扬尘污染防治领域环境违法行为查处容易出现“多头执法”现象,该领域行政非诉执行监督案件的行政相对人多为市场主体等原因,这类案件成为曹县检察院行政检察非诉执行监督的重点,办好这类案件也成为行政检察护航法治化营商环境的重要发力点。
为此,曹县检察院以生态环境领域综合行政非诉执行案件为监督重点,从法院的诉讼活动及行政机关的行政行为是否合法,行政争议能否化解,如何促进溯源治理、完善社会治理三个方向进行审查,打造突出一个重点、围绕三个审查方向的“1+3”行政非诉执行监督模式,以此类案件的办理为切口,推动对不同领域的行政非诉执行案件开展专项监督,努力提升监督质效和专业化水平。
在开展行政非诉执行监督工作中,曹县检察院始终贯彻类案监督理念,除针对生态环境领域行政非诉执行案件等开展专项监督外,还围绕排查出的超期申请强制执行、申请强制执行文书不规范、终结本次执行程序确有错误等问题,制发类案监督检察建议,推动出台了没收、拆除违法占地上的建筑物及设施的管理办法等,取得了良好的监督效果。
二是强化法律适用分析,促进行政争议实质性化解。法无授权不可为。司法、执法都是对法律规范进行适用的具体工作,正确适用法律是通过案件办理实现公平正义的必要条件。在曹县检察院办理的行政主体申请强制执行的监督案件中,多为行政处罚类案件,涉及食品药品安全、安全生产、社会保险给付等领域,行政相对人多为市场主体,关系民生民利。
而行政处罚是对相对人的违法行为进行制裁的一种行为,会影响相对人的实体权益,因此,必须以事实为依据,处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当,比例原则、一事不二罚原则等也在行政执法中得到适用。曹县检察院结合行政非诉执行监督案件多以申请执行行政处罚决定为主的现状,在对该领域行政行为的合法性进行分析研判的同时,重点分析行政执法部门的权责边界,审查有无“重复处罚”“多头执法”的情形,切实维护市场主体等行政相对人的合法权益,通过有力的法律论证和释法说理,使行政争议得到实质性化解。
一般而言,对行政行为的合法性分析,包括以下方面:一是合法性要件,包括主体合法、权限合法、内容合法、程序合法。二是对“一事不二罚”认定。根据行政处罚法第二十九条规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。三是对“多头执法”的认定。通俗来讲,多头执法即同一级政府下属的不同行政执法部门,对同一或同类违规事项都行使执法权的情况。多头执法可能会造成重复处罚,但要注意的是,造成重复处罚的不限于多头执法。
三是促成长效协作机制,推进溯源治理。在曹县检察院办理的一起生态环境领域行政非诉执行监督案件中,综合行政执法部门与生态环境部门依据同样的法律规定都针对相对人的同类环境违法行为作出了处罚,但经过调查分析,两个部门所处罚的相对人的环境违法行为因责令整改而中断,相对人进行整改后又作出了同类违法行为,不再属于“一事”,即两部门是针对相对人整改前后的不同行政违法行为进行的处罚,两部门作出的行政处罚不属于“重复处罚”,而是因对综合行政执法的范围有不同的理解而造成的“多头执法”,但同样加重了相对人的经营成本。
为避免今后再次发生上述多头执法的情况,减轻市场主体的经营负担,曹县检察院邀请人民监督员参与座谈会,在充分听取人民监督员和行政机关意见的基础上,促使两个作出行政处罚的机关对各自的执法领域达成一致意见。同时,严格限定综合行政执法部门针对在建筑施工活动中、城区周边的砂石料场、搅拌站(非公司企业)造成扬尘污染的情形行使行政执法权,并牵头签订了关于规范生态环境综合行政执法护航市场主体健康发展的协作意见,明确目标、划清职责、强化协作,为常态化护航市场主体权益提供有力支撑。此外,曹县检察院还建立了与县工商联、县法院的协作机制,分别会签了关于建立健全服务保障营商环境沟通协作机制的意见、关于加强涉企执行活动法律监督协作配合的实施意见、关于开展行政诉讼法律监督工作加强协作配合的意见等,广泛凝聚服务营商环境的外部合力,多维度维护市场主体的合法权益。
(作者单位:山东省曹县人民检察院)
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