□数字检察作为检察工作现代化的重要内容,正以数字化赋能方式对法律监督模式进行“重塑变革”,其中,数字行政检察是关键一环。
□基于“海量数据+智能算法”的数字化特质要求,针对“数据、模型、规则”方面的现实困境,可从组织架构、监督模式和保障机制等方面推进数字行政检察的实施。
《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对“加强检察机关信息化、智能化建设”提出明确要求。最高人民检察院检察长应勇强调,深化实施数字检察战略,构建“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”的数字检察工作机制,以数字革命赋能法律监督。数字检察作为检察工作现代化的重要内容,正以数字化赋能方式对法律监督模式进行“重塑变革”,其中,数字行政检察是关键一环。推进数字行政检察改革,在整个数字检察战略中,甚至对于“数字中国”与国家治理能力现代化,具有十分重要的特定作用与特殊意义。随着“数字法治政府”“全域数字法院”等重大改革工程的建设实施,进一步丰富发展了行政检察对行政诉讼活动和行政违法行为的法律监督职能,而数字行政检察是切实承担这一现实使命的必然要求;同时,作为“四大检察”的传统短板与业务弱项,数字行政检察赋能质效的飞跃,将成就整个数字检察战略的达标水准和重塑亮点。
数字行政检察面临的主要问题
当前,行政检察迫切需要数字化提升其监督质效。主要体现在三个方面:
第一,数据欠畅通制约履职效果。数据是破解检察监督线索发现难的关键要素,但检察数据资源无论外部或内部均存在共享、互联及更新上不通畅的问题,必然极大掣肘“做实”行政检察依法能动履职。首先,执法司法部门的“数据壁垒”较为突出。囿于现阶段技术因素、政策因素,尤其执法司法部门思想认识因素,跨部门信息共享、大数据协同未能充分实现。目前,行政检察工作中通过中国裁判文书网、中国执行信息公开网等信息平台查询获取的关联数据,不属于专业部门间互联互通的信息资源,因其特定的公开性质,存在完整性欠缺、时效性滞后的客观问题。其次,行政领域跨部门、多领域的“信息孤岛”现象明显。拓展涉及行政和保障民生方面的行政检察职能确有必要,然而,面对行政事项多、民生领域广,行政机关数据不同源、信息分散、难以汇集的“信息孤岛”问题,行政检察依法主动履职受到制约。再次,检察系统内部数据资源亟待盘活。现有业务应用系统尚待进一步全面整合各类专门业务平台以及完全匹配内部网络系统,强化资源共享。行政检察系统内部数据活力不够,也制约对监督点的主动发现。
第二,模型欠实用削弱赋能质效。模型应用(大数据算法建模)旨在实现数据行为的智能化计算。这是数字行政检察跃升赋能质效的重中之重。然而,目前在线索归集、辅助决策等主要方面,智能模型的切实应用不尽如人意。一是线索归集的智能化程度不足,影响行政检察高效、精准监督。线索归集在于应用模型智能化发掘、获取及整理深藏大数据中的监督线索。然而,当下数据抓取、统计分析的智能化能力十分有限。不仅不少数据仍有赖于人工填报,而且监督线索的数据比对挖掘、线索发现后的核查,更多是依靠人工进行。这很大程度上是将数字化的智能简单理解为信息化的加强,由此难以达成高效、精准的数字检察改革目标。二是类案监督的智能化模式较弱,不利于诉源治理的推进。忽视模型应用对监督线索的智能化建模、结构化解析,难以触及类案机制的完善和溯源性的标本兼治。因而,现阶段仍存在由个案办理转为类案监督难、争议实质化解及听证成效提升难等问题。三是系统治理的智能化互动不够,阻碍行政检察效能的充分落实。系统治理要求行政检察基于共同目标,主动参与社会治理;但这并非“大包大揽”,而是“有章有法”。特别是,行政检察可通过系统性模型的智能化互动,提升监督质效。然而,目前数字行政检察尚未充分建立系统性模型,难以智能联动相关“硬性”检察业务,如对法院的抗诉、对行政机关的行政公益诉讼等,这阻碍了数字行政检察对相对“软性”的传统浅层监督的质效重塑。
第三,相关规范机制欠缺具体详细的权责要求。规则建构事关数字行政检察重塑。现阶段存在对数字化理解的偏差:将数据化简单等同于信息化、将算法建模简单理解为统计分析,从而忽视了基于海量数据(全方位数据系统)进行智能算法(自主深度学习)的跨时代技术飞跃的价值。观念误区导致相关制度规则欠缺明确性,影响数字行政检察深推实进。而数字化对行政检察自身具有科学、规范的内在要求,只有规范机制权责明晰,才能实现精准、高效的数字赋能外在目标。然而,实践发现,数字检察在操作流程、应用权限、责任追究等方面,需要进行明确的规范建构,如检察机关数据运用的安全监管规制规范的建立完善,有利于打消其他机关与行政检察共享信息的顾虑。
数字行政检察的实施路径
基于“海量数据+智能算法”的数字化特质要求,针对“数据、模型、规则”方面的现实困境,可从组织架构、监督模式和保障机制等方面推进数字行政检察的实施。
顶层制度建构畅通行政检察数据资源。打通跨部门、跨领域、跨层级的数据资源,必然是一项复杂的系统工程。只有强有力地推进形成相关顶层制度,才可能全面、逐级落实行政检察对外对内两方面的大数据共享。因此,要坚持落实“一把手工程”,协调聚力打通数据障碍。顶层制度构建有赖于各级检察长充分重视、具体落实。作为“一把手”的检察长,不仅需要准确理解“数字检察”对监督模式重塑的重大意义,而且尤应强调数字行政检察对整体检察职能质效提升的“短板效应”。对此,需要盘活内部、联通外部,全方位、整体性地实现行政检察的数据畅通。
上下整合建设应用行政检察智能平台。数字行政检察的相关算法建模,既需高端的数字科学技术,又需丰富的检察业务经验。只有各级检察机关上下整合建设智能平台,才能切实解决检察监督模型应用问题,因此,有必要集中优势力量,开发统一的检察智能平台;各级检察院行政检察部门通过数字化办案实战,积极创新模型,完善平台运用。最终实现检察官“零代码”建模的行政检察监督全场景(“建议型监督”“协商型监督”“诉讼型监督”等模型)智能化应用。同时,智能模型的开发应用,不仅着力于监督线索输出,也应重视对决策依据的提供、不当风险的提示以及事务程式性工作自动化方面的智能化提升。另外,也要善于利用存量,扩大应用,将现有实效良好的模块模型,有机整合、交互提升,如审限预警模型、相关文书制作审批模型、案卡数据抓取模型等等。
统一规范数字建立检察规范保障体系。数字检察战略的实施,既要规范运行,又要保障动力;统一规范保障体系,是数字化改革实施一致向前的路径要求,更是数字行政检察不断深化、拓展和升华的必备之项。数字行政检察的规范体系,包括应用规则的规范化和检察活动的规范化。前者涉及数字化应用的权限设置、流程规制、追责机制,可根据行政检察各领域的业务规律以及检察监督工作各阶段要求,予以细化规定;后者主要涉及行政检察数字化全过程记录、监督活动可视化,促进规范公正文明依法能动履职。尤应注意,数字化应用,数据安全是底线。因此,设定全流程数据监管程序法规,建构数据分类分级保护机制体系,是当下数字行政检察改革预立行达的重中之重。
(作者为西南政法大学教授)
[版面编辑：赵衡]
