处罚决定没有明确责令违法者赔偿用户损失，只提到“当事人能够按照要求深入自查并积极整改”。那么，国家市场监督管理总局对违法者的整改要求到底有哪些？是否可以包括赔偿用户损失？用户对此应该有知情权。
新京报记者陈琳编辑陈静
12月26日，市场监管总局依法作出行政处罚决定——责令知网停止违法行为，并处以其2021年中国境内销售额17.52亿元的5%的罚款，计8760万元。同时，知网还需全面落实整改措施，消除违法行为后果。
处罚决定公布当天，知网回应称“诚恳接受，坚决服从”，还对外公布了五个方面15条整改措施。
“知网风波”始于一年前。中国知名经济史学家赵德馨起诉中国知网擅自收录其论文获赔70多万元一事引发关注。今年4月25日，市场监管总局在回复网上留言时表示：已关注到各方面反映的知网涉嫌垄断问题，正在依法开展相关工作。
行政处罚决定一公布，迅速在全网引起关注。不少网友表示，处罚才 5%，对比其销售额太少。同时，没有没收违法所得、责令违法者赔偿用户损失，处罚决定并未对此作出解释。知网公布的整改措施中，第一方面即“彻底整改与期刊、高校的独家合作”。这种独家授权模式会对消费者利益乃至社会公共利益带来哪些危害？新京报记者针对公众关注的焦点问题，采访了相关专家。
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焦点1
独家授权模式有哪些危害？
行政处罚决定书发布当天，知网迅速在官微上公布整改方案，提出了五个方面共15项整改措施。其中第一方面，即“彻底整改与期刊、高校的独家合作”。
独家授权模式会对消费者利益乃至社会公共利益带来哪些危害？武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任、武汉大学法学院教授孙晋表示，学术数据库提供的产品与一般商品不同，学术文献是汇集了人类智力成果的重要载体，具有不可替代性，一旦学术文献的版权资源形成垄断、供给方式单一，经营者凭借这种垄断优势实施的滥用市场支配地位行为要比在一般商品市场领域所造成的危害更大。
他表示，由于独家授权模式，一些大型学术数据库成为某些数字化权威期刊的“唯一供货商”。对于高校及科研机构这一主要消费群体而言，这类拥有稀缺学术资源的学术数据库是其寻求知识服务的重要载体和科研创新的重要源泉，因此停止订购该类学术数据库肯定是个极为艰难的选择。由于知识的连续性是学术数据库价值的重要表现，因此一旦停止订购，高校及科研机构图书馆所拥有的旧数据的价值也会因缺乏更新而锐减。更何况，高校师生及科研工作人员早已习惯了大型学术数据库的功能应用，一旦停止订购，也将造成师生和工作人员的极度不满。正是抓住了用户群体的这种心理特点，学术数据库经营者才制定了较高的年度价格涨幅，同时也使用户与其进行价格谈判时举步维艰。
另一方面，独家授权策略亦增加了其他经营者进入相关市场的难度。这是因为，学术数据库需要收集大量的学术期刊以制作数字化资源。在建立学术数据库之时，相关经营者就需要招募一定数量的技术人才并购买硬件设备及互联网服务器，投入本就不小。而传统学术出版资源数字化出版权更是学术数据库吸引用户的核心竞争力，但随着不同领域内权威学术出版物不停地被大型学术数据库独家占有，必然使得潜在竞争者因无法获得学术资源数字出版权，从而难以进入学术数据库市场。
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焦点2
如何认定“不公平高价”？
市场监管总局发布的行政处罚决定书指出，2014年以来，知网滥用支配地位实施垄断行为。通过连续大幅提高服务价格、拆分数据库变相涨价等方式，实施了以不公平的高价销售其数据库服务的行为。
孙晋表示，不公平高价行为是否应当受到反垄断法的规制？究竟何为“不公平高价”？各国竞争法学界对此莫衷一是，争议不断。实践中，较为常用的对“不公平”的判断方法是——通过与相关市场内其他经营者所经营的同类产品或价格进行比较，从而得出结论。如果和相关产品或服务的价格相比极高，则一般认为是由于缺乏竞争而导致过高费用的产生。
在学术数据库等新兴领域，即使经营同类产品，也可能因为知识产权、网络外部性等导致价格差异极大，其价格是否公平往往难以判断。例如，与中国知网高额的使用费相比，万方和维普数据库价格都只是知网的零头，一些高校购买十年维普数据库的使用费可能还不如购买一年知网数据库的使用费高。可见，与其他学术数据库相比，知网的使用费明显过高。
然而，知网声称价格上涨是因为成本升高，这笔升高的成本即源于不断增购的独家学术资源。这就需要对学术数据库的这部分增加成本进行分析。
孙晋表示，学术数据库的涨价行为是否为“不公平”高价，应当从消费者福利、对竞争造成的影响及社会资源分配是否公正等角度，运用合理性原则进行综合分析。
学术数据库经营者价格的“不公平”性，还可以通过相关产品的实际销售价格与其成本的比对，计算出相关产品的利润率，从客观上说明该产品的价格是否过高。例如，作为国内用户最多的中国知网，据其控股股东同方股份公司发布的2011年年报，同方知网（北京）技术有限公司的毛利率高达66.88%，而其总营收更是达到了5.32亿元，这一利润率水平显然高出了行业平均水平，其关于成本升高被迫提升价格的说法显然不攻自破。
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焦点3
知网被处罚款8760万，这个额度高不高？
清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭表示，看处罚额度是否高，主要不是看绝对数额，或者罚款占上年度营业额的比例，而是看罚款计算的基数，以及是否没收违法所得。
刘旭举例称，2021年4月，阿里巴巴因为滥用市场支配地位实施限定交易行为而被处罚了上年度销售额的4%，违法行为出现时间为2015年至2020年底。相比之下，知网实施滥用市场支配地位的时间从2014年开始，比阿里巴巴更长，而且涉及的违法行为类型还包括以不公平的高价销售其数据库服务的行为，危害性更大。因此，相比阿里巴巴，对知网仅仅按上年度销售额的5%罚款，处罚力度明显要轻了很多。
他认为，虽然目前知网母公司的实际控制权已经发生了变更，不再归属于清华控股集团，但是仍旧至少应该按照同方股份的全部销售额计算罚款，“就像阿里巴巴虽然违反《反垄断法》的行为集中在电商领域，但仍旧需要以全部销售额作为罚款计算基数一样。”刘旭表示，对此，最高人民法院也曾通过个案作出了明确说明。2022年1月26日，最高人民法院作出的(2021)最高法知行终880号行政判决书明确，在垄断协议案件中，罚款计算基数是经营者全部销售额。该解释也应当同样适用于滥用市场支配地位案的处罚。之所以按照母公司营收计算罚款，就是为了让从子公司经营活动中获益的母公司承担起对子公司的监督，扩大违法成本，更好地发挥预防违法行为的效果。但是，因为一直以来在反垄断执法处罚尺度上存在不一致的情况，导致知网等许多企业心怀侥幸，认为违法成本充其量是其销售额的10%，既不会被没收违法所得，也不会被责令赔偿用户损失，知网才会从2014年起持续实施违反《反垄断法》的行为。
同方股份2022年4月28日发布的年度业绩报告显示，其2021年营业收入约284.56亿元，同比增加9.84%。“目前对知网的处罚是按其2021年度销售额为基数的，罚款力度限缩了至少15倍。如果按同方股份2021年销售额的5%计算罚款，则要处罚14.288亿元。”刘旭表示。
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焦点4
为何没有从违法之日起累计处罚？
市场监管总局发布的行政处罚决定书指出，从2014年以来，知网滥用支配地位实施垄断行为。那么，为何没有从违法之日起累计处罚？
对此，刘旭表示，根据新《反垄断法》第五十七条，对滥用市场支配行为的行政罚款仅按上年度销售额的1%到10%处罚。但是新《反垄断法》增加了一个新条款——第六十三条，该条款明确：情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，国务院反垄断执法机构可以在本法第五十六条、第五十七条、第五十八条、第六十二条规定的罚款数额的二倍以上五倍以下确定具体罚款数额。
刘旭表示，之所以不从违法行为发生之日起累积计算罚款，是因为我国《反垄断法》对违法行为有没收违法所得的规定。“但知网案并没有没收违法所得，也没有对此说明理由，同时没有责令知网赔偿用户，难免有失公平。”
刘旭介绍，2019年5月22日，市场监管总局官方刊物《中国市场监管报》在《细化措施落实竞争政策突出重点加强反垄断执法》中提到：“关于没收违法所得和罚款基数问题。执法实践中，计算违法所得往往难度较大，但要应算尽算，不能计算的要充分说明理由。罚款基数应为企业上一年度的全部销售额，而不是涉案产品的销售额。就此问题，市场监管总局已经专门请示全国人大常委会法工委，并得到明确答复。”
他认为，在上海市场监管局查处的食派士“二选一”案中，也没有没收违法所得，但就此说明了理由；美团滥用市场支配地位实施“二选一”案中，没有没收违法所得，且未说明理由，但有责令美团返还对商户不合理收取的保证金的要求。“违法所得和民事赔偿不是一回事。违法所得是指违法行为带来的全部收入，民事赔偿是针对违法行为对其他民事主体造成的损害进行赔偿。”刘旭说，知网案涉及两类违法行为，即不公平过高定价和要求交易相对人与其开展排他交易。两类行为带来的所有收入，在扣除合理成本和应缴纳税金后，剩余的都应该视作违法所得予以没收。
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焦点5
用户是否可以向知网提起赔偿诉讼？
刘旭表示，用户可以或单独、或集体向知网提起赔偿诉讼，但是存在周期长、诉讼成本高、举证上也不容易的问题，对个人用户而言性价比较低。除此以外，用户也可以对国家市场监督管理总局的处罚决定提起行政诉讼，要求其修改处罚决定，责令违法者在整改承诺中补充对用户的损失赔偿办法。
他表示，行政处罚决定书中明确：2014年以来，当事人（知网，下同）在数据库服务价格较高的情况下，仍连续多年以较大幅度提高数据库服务价格，年均涨幅达10.06%。2014年以来，用户采购当事人数据库服务的年均价格涨幅超过30%的有66家，10%-30%的达622家。部分用户2021年数据库采购价格达到2014年的数倍，其中，高于4倍的有91家，高于3倍的有157家……2014年以来，当事人数据库服务的成本及内容的变化与同行业竞争者相比，并无显著差异，同行业竞争者数据库服务价格平均涨幅均不超过4%……
“既然行政处罚决定的案情介绍里有说明部分用户被以不公平高价收费，那么，他们显然是可以主张民事赔偿的，法院和执法者均应该支持。”刘旭说，处罚决定没有明确责令违法者赔偿用户损失，只提到“当事人能够按照要求深入自查并积极整改”。那么，国家市场监督管理总局对违法者的整改要求到底有哪些？是否可以包括赔偿用户损失？用户对此应该有知情权。
责任编辑：陈琰 SN225
