2019年3月19日,某县自然资源公安局对张某违法毁林的行为作出行政处罚决定,责令其限期内恢复林地原状,罚款12204元。张某未申请复议或提起诉讼,也未履行罚款义务。某县自然资源公安局催告后张某依然不履行,该局遂申请法院强制执行。某县法院裁定准予执行后于2020年7月16日立案执行,并依法扣划张某银行存款7890.51元。张某以经济困难为由,向行政机关申请减免剩余罚款4313.49元。后某县自然资源公安局与张某达成减免剩余罚款4313.49元的和解协议。某县法院以申请执行人与被执行人达成执行和解且已履行完毕为由,作出结案处理。后检察机关在履职过程中发现案件线索并开展监督。
在本案执行过程中,行政机关有权减免罚款本金吗?对此,实践中存在争议,主要有两种观点:
第一种观点认为,行政机关在非诉执行阶段可以减免罚款本金。因为执行和解符合意思自治原则,不违反法律相关规定。
第二种观点认为,行政机关不能减免罚款本金。行政处罚是国家授权行政机关进行社会管理的一部分内容,具有权威性和严肃性,已经生效确立的具体行政行为具有法律效力,不能被任意变更。
笔者认为第二种观点更符合立法原则,更有利于社会管理,理由如下:
第一,行政执法活动应在法律授权的范围内进行。
国家通过法律授权行政机关对社会生活的各个方面开展组织与管理活动,行政执法是行政主体依照行政执法程序及有关法律法规的规定,对具体事件进行处理并直接影响相对人权利与义务的具体行政法律行为,所以行政执法具有国家权威性,权威性带来了强制性。行政处罚法(2017年修正)第三条规定,公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。这说明行政机关的执法活动应在法律规定的范围内行使。
行政处罚法(2017年修正)第二十七条中列举了应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形,第五十二条规定了当事人确有经济困难时,经申请和行政机关批准可以暂缓或者分期缴纳罚款。行政强制法第四十二条第一款规定,实施行政强制执行,行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下,与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行;当事人采取补救措施的,可以减免加处的罚款或者滞纳金。该法第四十五条第一款规定,行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定,当事人逾期不履行的,行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。综上所述,行政处罚一旦作出,就具有法律效力,法律仅授权行政机关对加处的罚款或者滞纳金予以减免,对于罚款的本金部分,行政机关仅有约定分阶段履行的权力。
因此,行政机关免除罚款本金于法无据,行政机关基于当事人经济困难等事由,减免罚款本金并要求法院执行结案的做法,既突破了法律底线,也破坏了法律实施的统一性、严肃性。
第二,行政机关对自由裁量权的行使不能突破法律规定。
行政处罚自由裁量权是指国家行政机关在法律法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力,它是在行政执法活动中客观存在的,由法律法规授予的职权。根据现行行政法律法规的规定,可分为对处罚幅度、行为方式、行为时限、事实认定、情节轻重、是否执行等方面的自由裁量权,其行使要公正、善意、合乎情理和法律。
在行政执法过程中,不能排除被处罚人存在经济困难等客观因素,那么自由裁量权应在行政处罚作出的过程中行使,即在调查核实期间,不仅应调查被处罚人的违法事实和违法行为,还应对其经济条件、劳动能力等方面进行分析,并将结果集中体现在最终的行政处罚决定中,即对于经济困难这一条件的考量,应放在作出行政处罚决定之前,而不应该放在处罚决定作出之后。法律法规规定的对罚款部分的自由裁量权也仅限定在逾期履行的加处罚款和滞纳金范围内,并没有授权行政机关对作出处罚决定后的本金行使自由裁量权。
第三,执法标准不一和“朝令夕改”有损法治环境。
行政行为一经作出即被推定合法且具有获得社会信任和尊重的法律效力,非经法定事由或法定程序不得改变。行政罚款亦是基于行政权的运行,通过缴纳一定数额金钱增加被处罚人义务的惩戒行为,不可通过超越公权范围的意思自治行为予以改变。
本案中,行政处罚并不存在程序及实体错误,且法院已作出准予执行的裁定并已经开始强制执行。行政机关在强制执行过程中减免罚款本金的行为,实质是对原行政处罚决定的变更,不具有法定理由,属于超越职权,明显违反法律规定。如行政机关因为当事人经济困难同意减免部分罚款,客观上会导致执法标准不一的后果,形成事实上的“朝令夕改”,有损行政机关的公信力和法治环境,同时也会为某些行政执法人员滥用职权提供空间,不利于法治政府建设。
处理结果:检察机关最终采纳第二种观点,向县法院、县自然资源公安局提出纠正违法行为的检察建议。两家单位在接到检察建议后高度重视,及时开展工作,对当事人进行耐心的释法说理,最终当事人将被减免的罚款全部缴清,现罚款均已执行到位。
(作者单位:云南省富民县人民检察院)
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