自2020年起,最高检陆续发布多起文物与文化遗产保护公益诉讼典型案例与指导性案例,反映了文物保护公益诉讼检察工作的多元化办案思路、专业化办案手段等经验做法。但实践中,检察机关深入推进文物保护公益诉讼仍存在一些难点,有必要进行探讨。
一、文物保护公益诉讼面临的困局
一是保护对象和范围有限。从既有案例来看,公益诉讼检察保护的对象虽然类型众多,涉及古遗址、传统建筑、传统村落等,但多属“不可移动文物”范畴。根据文物保护法等规定,除不可移动文物外,文物还包括历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品、重要文献资料、图书资料,以及其他反映历史各时代的社会生产生活内容的代表性实物,这些文物作为“可移动文物”,与“不可移动文物”具有同等保护价值和保护需求。目前,公益诉讼检察大多是针对不可移动文物的保护,对可移动文物的关注不够,从长远来看,并不能实现对文物资源的全方位保护。
二是履职主体界定不清。根据行政诉讼法相关规定,在文物保护行政公益诉讼中,对文物保护负有监督管理职责的行政机关收到检察建议后仍不依法履职的,检察机关可以起诉。但是,到底哪些行政机关对文物保护负有监督管理职责呢?文物保护法规定的文物保护主体较为宽泛,上至国务院文物行政部门、下至一切组织和个人,但相关规定属原则性描述,因缺乏具体职责的划分标准而不具实操性。目前,理论界对此尚未形成一致观点,这就使得确定监督对象及相关被告成为难点。
三是履职标准认定不明。检察机关提起行政公益诉讼,需要具备“国家利益或社会公共利益处于被侵害状态”和“诉前检察建议回复期限届满”两个条件,且行政机关确属于拒不履职。然而,现行立法尚未明确行政机关“依法履职”的判断标准,学界对此形成了“行为标准说”“结果标准说”和“复合标准说”三种观点。司法实践中,多数司法人员倾向于“结果标准说”,重点关注受损公共利益是否得到有效恢复、公共利益所处危险状态是否彻底消除等结果因素。这种做法一定程度上可以降低文物保护公益诉讼检察的审查难度,但也存在一定弊端。例如,在浙江省嵊州市检察院督促保护中共浙江省工作委员会旧址行政公益诉讼案中,某镇政府在检察院介入前已收到要求修缮文物的函件,但文物迟迟无法得到保护的原因并不是镇政府不积极履职,而是由于修缮经费尚未落实,此时若依旧认定某镇政府未依法履职且将其作为被告提起诉讼,显然有违情理。对此,在发出诉前检察建议后,嵊州市检察院主动争取乡村振兴办、原文化广电新闻出版局、民政局、财政局等多方支持,并向市委市政府专项汇报,获得市委重视,最终促成修缮经费得以落实。
二、文物保护公益诉讼的发展探索
受立法规定及传统观念所限,现阶段,我国文物保护公益诉讼主要依托环境公益诉讼进行,然而,环境保护法至多只能保护自然遗迹等作为景观环境的部分不可移动文物,无法对该部分之外、往往更加丰富宝贵的文化遗产进行“跨界”保护,且文物保护公益诉讼自身所追求的文化资源利益,本质上是历史信息、人文精神与民族情感,这与环境公益诉讼并不相同,两者不可混为一谈。刑法将故意损毁文物罪等破坏文物的罪名,置于妨害文物管理罪名下而非破坏环境资源保护罪名下,此举也从侧面印证了立法应该严格区分环境与文物。因此,构建独立的文物保护公益诉讼制度,是推进文物保护公益诉讼检察工作的必要前提。
鉴于此,笔者认为,一方面,可考虑在文物保护法中增加文物保护公益诉讼制度。虽然2020年公布的《文物保护法(草案)》(征求意见稿)第87条已经规定了文物保护公益诉讼制度,但整体表述仍然过于原则,且未规定检察机关的原告资格。笔者建议立法增加规定检察机关就文物保护的公益诉权,并具体规定原告资格、诉讼请求、救济模式等内容,同时配套民事诉讼法、行政诉讼法有关条文的修改,为文物保护公益诉讼检察提供法理依据。
另一方面,还可考虑在文物保护公益诉讼领域探索建立预防性公益诉讼制度。目前,我国在生态环境领域已经建立预防性公益诉讼制度。与环境资源相似,文物资源同样具有不可再生、不可复制的特点,一经破坏难以恢复,事前防范比事后救济更有价值,因此,也应以预防损害为核心原则,考虑在文物保护领域建立预防性公益诉讼制度,规定检察机关和有关组织可对具有损害社会公共利益重大风险的破坏文物行为提起民事公益诉讼或行政公益诉讼,以实现对文物和文化遗产资源的全方位保护。
此外,还应继续贯彻文物保护公益诉讼检察的先进经验。实践中,公益诉讼较私益诉讼而言,阻力大、专业性强,有关部门及社会组织尚不完全具备保护文物的能力,而检察机关作为国家法律监督机关,在统筹协调、督促联合执法、依法办案等方面具有较大优势。因此,对于文物保护公益诉讼特别是行政公益诉讼案件,应继续以检察机关为主,既要联合各方共同破解文物保护难题,也要以“引导者”身份鼓励、促进社会组织等主体的成长发展,有效推动文物保护公益诉讼制度建设。
(作者单位:北京师范大学刑事法律科学研究院)
