中国特色的检察公益诉讼制度日臻完善,在国家治理体系中发挥着重要作用。“检行协作”式的治理模式决定了诉前程序将是检察行政公益诉讼发展的“主流”,而作为制度基础内容的检察建议更是决定诉前阶段案件办理质效的关键所在。因此,为进一步促进诉前检察建议的规范化发展,有必要从以下三方面对其予以优化,更好地为公益保护贡献检察力量。
加强机制建设促进诉前检察建议规范化发展。一是持续提高诉前检察建议质量。一方面,强化诉前检察建议的逻辑论证及释法说理。一般而言,检察建议包括案件事实、行政机关不依法履职情形、法律依据及具体建议等内容。但实践中,有的检察官偏向于将大多精力集中在检察建议中的案件事实及法律依据上,而忽略了对行政机关不依法履职及具体建议的逻辑论证及释法说理。为了持续增强可接受性,有必要加大对诉前检察建议的论证说理力度。另一方面,灵活运用调查核实权。高质量的论证说理离不开扎实的调查核实工作,为了保证说理的明晰性及论证推理的科学性,检察机关必须根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第35条规定,灵活选择合适调查方式,以实地走访、现场勘验、当面了解情况等方式开展调查和收集证据,必要时亦可以委托鉴定,增强证据的证明力及说服力。二是积极探索诉前检察建议监督机制。诉前检察建议的精准程度直接决定了行政机关的整改方向及所要采取的整改举措,如果检察建议存有瑕疵,就会削弱公益诉讼的权威性,也不利于公共利益的维护。因此,应当构建诉前检察建议的监督及纠错机制。首先,探索建立内部监督纠错机制。检察机关对于诉前检察建议,应当进一步强化内部审查,消除可能存在的瑕疵或违法情形。其次,探索外部监督复议程序。如果行政机关认为检察机关制发的检察建议在对象、内容等方面存有问题,可以比照现行复议程序,由行政机关向制发检察建议的检察机关提请复议一次,以起到相应的监督作用。再次,探索社会监督程序。畅通诉前检察建议利害关系人申诉及社会公众建议渠道,促使检察机关不断提高检察建议质量。三是有效衔接诉前程序与诉讼程序。以检察建议为表征的诉前阶段已成为检察机关维护社会公共利益的主渠道,但也不能忽略诉讼阶段的独特功效及补强作用,单纯依靠缺乏强制力的诉前检察建议有时难以实现纠正行政违法行为的目的。对于整改不到位、超过法定期限不予回复的,检察机关要及时转入诉讼程序,实现诉前程序与诉讼程序有序衔接。
优化诉前检察建议激励考核体系。诉前检察建议已成为检察机关维护社会公共利益的重要手段,为进一步增强诉前检察建议制发的能动意识,应当建立相应的考核激励机制。一方面,完善诉前检察建议考核体系。目前,在一些地方,关于行政公益诉讼诉前阶段的考核主要集中在检察建议的制发数量与行政机关的回复率两方面,检察建议的质量并未纳入考核范畴。今后应当更加注重考察诉前检察建议对不依法履职行政行为的纠正,将行政机关的接受度作为参考指标,构建以督促整改质效与建议落实情况为主的科学考核体系。另一方面,强化内外考核监督机制。根据《人民检察院检察建议工作规定》(下称《工作规定》)第17条规定,检察建议制发之前要经法律政策研究部门把关,就检察建议的必要性、合法性、说理性等进一步予以研判。制发后,尚需检委会对检察建议的落实情况进行跟踪评估。上级检察机关要加大对下级检察机关业务指导,就检察建议的制发数量、撰写质效、回复及整改情况等定期通报,以实实在在的举措帮助下级检察机关解决检察建议制发过程中存在的问题。此外,当前检察建议的考核评价体系主要以内部为主,以同级人大、党委、社会公众为主体的外部评价体系尚未建立,应当适度引入外部评价主体,以兼顾检察建议考核的全面性和客观性,进一步激励检察机关提升检察建议的制发水平。
构建诉前检察建议公开机制。实践中,诉前检察建议由检察机关作出后便依法直接送达行政机关,第三方主体对于诉前检察建议的内容往往无从知晓。《工作规定》第18条明确规定了宣告送达的方式,用以弥补书面送达刚性不足的问题。检察机关在诉前阶段通过邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员参与的方式,选定适宜的场所向被建议单位负责人当面宣读检察建议并进行示证、说理,听取被建议单位负责人意见。虽然宣告送达诉前检察建议在一定程度上拓宽了公众参与检察工作的维度,但仍具有一定的局限性。诉前检察建议运行的封闭性既不利于公众了解检察工作,也不利于检察建议的规范化发展与督促行政机关依法及时履行法定职责。为此,一方面,要探索诉前检察建议法律文书网上公开制度。虽然诉前检察建议并不必然产生强制执行效力,但作为法律文书,其所具备的规范效力自不待言。应当借鉴刑事检察、民事检察、行政检察法律文书公开制度,逐渐探索通过上网方式向社会公众公开。另一方面,要明确不予公开法定事项。《中华人民共和国信息公开条例》规定了信息不予公开的情形,检察机关可以借鉴。一是涉及国家安全和国家秘密的信息一律不予公开。二是程序性事项一般不予公开。三是公开将会损害第三方利益的信息必须征得同意。
(作者单位:甘肃省人民检察院、兰州铁路运输检察分院)
