原标题：从政府工作报告看2021年财税：更可持续与优化结构
“提质增效、更可持续”，这是今年政府工作报告中对积极的财政政策的定调。
站在2021年的时点，回望过去的“十三五”，会发现这一定调的不同寻常之处：居然用了8个字！
从2016年到2020年，积极的财政政策的基调分别为“加大力度”“更加积极有效”“聚力增效”“加力提效”和“更加积极有为”，如果不考虑2017年和2020年的两个副词“更加”，“十三五”期间财政政策的基调，都是用4个字概括的。
从4个字到8个字的变化，表明仅凭“提质增效”不足以概括2021年积极的财政政策。事实上，“提质增效”原本是疫情之前对2020年财政政策的定调，为应对前所未有的疫情冲击，将财政政策的基调提升为“更加积极有为”。在国内疫情得到有效控制、经济企稳复苏的情况下，政策基调回归“提质增效”。由此来看，理解后4个字“更可持续”就成为把握今年积极的财政政策的关键。
如何理解积极的财政政策更可持续？从三个方面来看。
第一，政策取向不变，不急转弯。考虑到疫情防控仍有薄弱环节，经济恢复基础尚不牢固，要保持宏观政策的连续性稳定性和可持续性，财政政策积极的取向保持不变，要提升质量，增强效果，对市场主体给予必要支持。
第二，财政形势严峻，防范财政风险。为应对疫情冲击，去年为市场主体减税降费超过2.6万亿元，2020年一般公共预算收入同比下降3.9%，一般公共预算支出同比增长2.8%，收支矛盾突出，地方财力紧张。今年经济复苏，财政收入会恢复性增长，但财政形势依然不容乐观，“更可持续”就是要求聚焦当下，高度关注防范地方政府隐性债务和地方“三保”支出等风险隐患。
第三，为应对未来的不确定预留政策空间。考虑到新冠疫情仍在全球蔓延，控制疫情恢复常态不取决于做的最好的国家，而取决于做的最差的国家，国际形势中不确定不稳定的因素增多，形势复杂多变，由此导致我国经济发展在未来也面对较大的不确定性，这也是今年GDP目标定为低于市场预期的“6%以上”的重要原因，为应对这种不确定性带来的风险挑战，需要预留政策空间，瞄准未来，更可持续。
基于上述三方面考量，2021年的赤字率拟按3.2%左右安排，较去年调低0.4个百分点，强调更可持续，但相对于疫情前的2019年，赤字率和赤字规模都有明显提升，政策取向依然积极。为应对疫情而生的抗疫特别国债不再发行，地方政府专项债券限额3.65万亿元，较去年降低0.1万亿元，较2019年增加1.5万亿元，优先支持在建工程后续融资，合理扩大使用范围并适当放宽发行时间限制，避免“钱等项目”。
提质增效、更可持续的财政政策要优化结构
为使积极的财政政策提质增效、更可持续，就需要在优化结构方面做好两篇“增减”文章。
第一，在赤字率调低、地方政府专项债规模缩水、抗疫特别国债退出的情况下，虽然今年财政收入会恢复性增长，但政府可用财力的总量增幅预计较低，而支出刚性较强，地方政府财力需增加。一是2021年中央对地方转移支付增长7.8%，其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等增幅均超过10%；二是建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，纳入直达机制的中央财政资金达2.8万亿元，较去年增加0.8万亿元，提高财政资金使用效率，支持地方“三保”，惠企利民。
第二，优化财政支出结构，进一步大幅压减非急需非刚性支出，坚持过紧日子，向保就业保民生保市场主体倾斜，确保民生支出只增不减。
“更可持续”要求减税政策从扩大规模转向优化结构
“十三五”期间新增减税降费累计达7.6万亿元，且呈现逐年递增，但减税降费规模不断增大并非“规律”。2020年超过2.6万亿元的减税降费大多是为了应对疫情冲击的阶段性政策，随形势变化择机退出。从当前的财力约束和更可持续的要求来看，没有进行更大规模减税降费的空间和必要，所以在政府工作报告中没有明确提及今年减税降费的目标。
但这不等于不要减税降费，为了支持市场主体，解决就业，发展经济，减税依然必要。这意味着减税政策将从扩大规模转向优化结构，从规模性减税转向结构性减税，根据经济社会发展需要精准支持特定行业或企业。主要包括七个方面：
一是将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元。在起征点10万元时，92%的小规模纳税人已经免增值税了，大幅提高到15万元，意味着免增值税的小规模纳税人进一步扩围。
二是对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税。从小微企业来看，现行政策是应纳税所得额不超过100万元的，减低税率20%，打2.5折征收，实际税率5%，现在要再打5折，将实际税率降低到2.5%。将上述两个政策结合，意味着一家小微企业，月销售额15万元，年销售额180万元（应纳税所得额一般不超过100万元），没有增值税，企业所得税只有2.5%。从个体工商户来看，适用经营所得5%-35%的5级超额累进税率，由于会计核算不健全，往往核定征收，实际税负降低到0.5%-3.5%（以10%应税所得率为例），新的优惠可以在这个基础上再打5折。
三是将制造业企业研发费用加计扣除比例从75%提高到100%。也就是说，制造业企业100万元的研发费用可以在税前扣除200万元，以税收优惠大力鼓励企业研发创新。
四是对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额。一般企业增值税增量留抵退税比例为60%，对先进制造业企业提高到100%，降低企业税负，鼓励企业购置设备，扩大产能，研发创新。
五是优化调整进口税收政策。这是服务于构建“双循环”新发展格局，扩大和丰富居民消费，提升消费质量。
六是扩大环境保护、节能节水等企业所得税优惠目录范围。这是瞄准节能环保行业，以税收优惠促进节能环保技术研发创新和应用。
七是降低租赁住房税费负担。这是响应“房住不炒”定位，促进长租房市场规范发展，缓解年轻人住房困难。
显然，上述减税政策旨在精准扶持小微市场主体、制造业、进口、节能环保和租赁住房，充分体现了“更可持续”约束下优化结构的政策导向。
（作者葛玉御为上海国家会计学院副教授、应用经济系主任，经济学博士，研究方向为财税理论与政策。）