原标题：两会落定“年度账”：超9万亿财政资金对症经济困局|《财经》特稿
文|《财经》记者王晓霞
编辑|王延春
新冠肺炎疫情冲击叠加经济下行风险，2020年中国经济增长面临较大困难，企业经营举步维艰，中国政府加大逆周期宏观政策调节力度。
2020年5月22日，国务院总理李克强在作政府工作报告时表示，需要充分估计疫情对世界经济的冲击影响，在精准施策的前提下，加大宏观政策调节和实施力度，加强宏观政策协调配合，着力稳经济保民生，防止短期冲击演变成趋势性变化。
李克强表示，2020年积极财政政策要更加积极有为，今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字3.76万亿元，比2019年的2.76万亿元提高1万亿元，中央财政发行抗疫特别国债1万亿元，不计入财政赤字。此外，2020年还安排地方政府新增专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。
也就是说，2020年政府发债规模将超过8.5万亿元。加上2020年新出台的社保费减免政策，2020年抗疫纾困一揽子财政计划总规模超9万亿元，约为2019年中国名义GDP的9%。
“2020年积极的财政政策更加积极有为，是对冲经济下行压力的现实需要。”财政部部长刘昆5月14日在《人民日报》撰文表示，实施适当提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方政府专项债券规模、巩固和拓展减税降费成效等更加积极有为的财政政策，有助于进一步推动供给侧结构性改革，挖掘内需潜力，激发市场活力，培育内生动力，有效应对经济运行中出现的短期冲击和挑战，实现经济社会持续健康发展，有利于统筹做好疫情防控和经济社会发展工作，保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转（下称“六保”）。
欧洲央行首席经济学家菲利普·雷恩近日接受媒体采访时称，欧元区经济至少到2021年才能恢复，除非新冠疫苗或特效药很快问世，中国经济恐怕也很难在几个月内“回归正常”，疫情对经济的影响或将至少持续一年。
野村证券中国首席经济学家陆挺向《财经》记者表示，2020年一季度实际GDP同比增速录得-6.8%后，外需骤降使二季度V型反弹的可能性愈加渺茫。预计今年二季度中国经济维持负增长，同比增速约为-0.5%，主要受出口快速下滑的拖累。在复工复产与国内政策刺激的驱动下，下半年经济同比增速或恢复至5.8%。
国家发展和改革委员会主任何立峰在5月22日部长通道答记者问时表示，GDP今年只要增长1%，相当于2010年GDP总量的1.91倍，如果增长3%，相当于1.95倍，如果能够增长5%，相当于2010年GDP总量的1.99倍，就已非常接近全面建成小康社会系列指标中的GDP总量预期目标了。
疫情之下作为市场主体的企业受到的影响首当其冲。中国财政科学研究院5月20日发布的一篇对当前经济形势分析的文章认为，当前地方经济发展面临五大困境，形势异常严峻：
一是经济断崖下跌，最发达的省份之一出现了改革开放以来的最低增速；二是多个国家或地区对中国采取贸易限制措施，一些省份出口订单遭受毁灭性打击；三是复工难复产，复产难复效，由于市场需求不足且开拓难度加大，订单明显减少，加上经营利润大幅下滑、资金日渐紧张，国际物流受阻，企业投资意愿减弱，带来复工不复产的不可持续；四是企业存在市场开拓难、经营成本压力仍较大、现金流紧张等三大难题，尤其是中小企业、外贸企业资金链断裂风险增大；五是保就业难度加大，企业用工人数下降，高校毕业生总体签约率低，农民工就业及增收受到较大冲击。
全年政府发债总规模为超8.5万亿元
2020年全年，政府包括国债、地方政府一般债券、地方政府专项债券和抗疫特别国债在内的发债总规模将超8.5万亿元（详见图）。
资料来源：《财经》记者根据公开资料整理，制图：颜斌
特殊时期采取特殊举措，2020年将赤字率从去年的2.8%提高至3.6%以上，比上年提高0.8个百分点以上，财政赤字规模比去年增加1万亿元，有效对冲疫情造成的减收增支影响，稳定并提振市场信心。财政部门将加大各类结转结存资金盘活使用力度，努力增加可用财力，弥补财政减收增支缺口。
2020年赤字率突破3%符合预期。
中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任赵福昌向《财经》记者表示，2020年新冠疫情冲击叠加经济下行风险，财政减收增支明显，同时，财政调入预算稳定调节基金、国有资源（资产）有偿使用收入等存量资源的空间也在收窄，而政府“保基本民生、保基层运转、保工资”以及社保等方面的支出是刚性的，今年财政平衡的压力非常大，紧平衡特征十分突出。在当前经济、社会、企业和财政收入各方面均面临特殊困难的情况下，赤字率肯定会突破3%。
财新智库莫尼塔研究前董事长兼首席经济学家钟正生向《财经》记者表示，今年赤字率大幅上调至3.6%以上，由此新增1万亿元新增赤字规模，“以上”意味着为后续财政政策发力预留空间；1万亿元抗疫特殊国债，比此前市场预期的3万亿元左右的规模低很多。由此传递两个信号：一是，中国并未与西方发达经济“亦步亦趋”，不是机械地、简单地按10%以上的GDP规模，来量身规划今年的财政刺激规模。中国政府依然珍惜正常的财政政策空间，注重财政资金使用的针对性、适时性和有效性；二是，赤字率预留空间，并不纳入预算赤字的抗疫特殊国债则有所节制，则充分体现了即便更加积极有力的财政政策，也要走透明、规范、问责道路的诉求。
赤字之外，2020年还安排地方专项债券3.75万亿元，比2019年的2.15万亿元增加1.6万亿元，有效支持补短板、惠民生、促消费、扩内需；同时，发行抗疫特别国债1万亿元，抗疫特别国债主要用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，并预留部分资金用于地方解决基层特殊困难。
值得注意的是，2020年新增赤字1万亿元和发行抗疫特别国债1万亿元两项资金将全部给地方，主要用于保居民就业、保基本民生、保市场主体以及支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。
需要说明的是，2020年，为加大财政政策逆周期调节力度，努力把疫情对经济社会发展的影响降到最低，目前已分三批提前下达2020年新增地方政府债务限额28480亿元，包括地方政府一般债务限额5580亿元和地方政府专项债务限额22900亿元，对重点项目多、风险水平低、有效投资拉动作用大的地区给予倾斜，加快重大项目和重大民生工程建设，推动尽早形成实物工作量，拉动经济增长。
《财经》记者从财政部了解到，上述提前下达额度，截至2020年5月10日，全国各地已发行地方政府新增一般政府债券5217亿元，占提前下达额度（5580亿元）的93%；已发行地方政府专项债券11522亿元，占前期提前下达额度（12900亿元）的89%。此外，近期新下达的1万亿元地方政府专项债券额度目前各地正抓紧履行法定程序、积极启动发行准备工作。
《财经》记者根据预算草案报告和一些已发布的应对疫情政策，做了中国一揽子财政计划的框架图（详见图），2020年中国抗疫一揽子财政计划的规模将超过9万亿元。
需要说明的是，按新《预算法》，地方政府一般债券只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，加上3.75万亿元的新增地方政府专项债券，地方发债用于各类建设的资金在4.73万亿元以上。
新增地方政府一般债券具体用于哪些项目，以浙江省为例，今年3月底浙江省财政厅发行了浙江省政府一般债券（二期）242亿元，用于各类大中小学、幼儿园建设工程、公路等道路建设、城镇综合环境整治、市政基础设施工程、桥梁建设、社区卫生服务中心工程、河道水系治理工程、污水处理工程、地质灾害治理、生态公园建设等方面。
新增地方政府专项债券用途方面，财政部副部长许宏才在今年4月国新办新闻发布会上介绍，2020年要优化资金投向，体现疫情防控需要和投资领域需求变化。在重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域的基础上，适当扩大专项债券使用范围，将国家重大战略项目单独列出、重点支持；同时，增加城镇老旧小区改造领域，允许地方投向应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等市政设施项目，特别是加快5G网络、数据中心、人工智能、物联网等新型基础设施建设。
抗疫特别国债则将主要用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，并预留部分资金用于地方解决基层特殊困难。4月中旬湖北省政府发布的一份文件中提到，要围绕中央预算内投资支持的8个领域66个专项，中央特别国债支持的4个领域32个专项，按要求编制三年滚动投资计划，并提到特别是要关注“应急医疗救治能力、疾病预防控制体系、县级医疗诊治能力、以县城为主要载体的新型城镇化基础设施、城镇老旧小区改造、医废危废和污水垃圾处理设施、应急物资储备体系建设等短板弱项”，其中部分短板项目或包含在特别国债支持的“4个领域32个专项”中。
2.5万亿元减税降费纾困企业
提交第十三届全国人民代表大会第三次会议审议的2020年预算草案报告显示，2020年积极的财政政策要更加积极有为，围绕做好“六稳”工作、落实“六保”任务，以更大的政策力度对冲疫情影响，真正发挥稳定经济的关键作用。
2020年将加大减税降费力度。强化阶段性政策，与制度性安排相结合，重点减轻中小微企业、个体工商户和困难行业企业税费负担。
今年将继续执行2019年下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，减税降费翘尾约5000亿元。前期已出台的部分阶段性减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税，减免航空公司民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到今年底。小微企业、个体工商户所得税延缓到明年缴纳。
预算草案报告预计，今年全年为市场主体新增减负将超过2.5万亿元，比去年2.36万亿元的减税降费总规模提高1400亿元左右。
疫情发生数月以来，中央财政一手抓抗击疫情经费保障，确保公众不因担心费用问题而不敢就诊，确保各地不因资金问题而影响医疗救治和疫情防控；一手抓纾困企业和困难群众，促进复工复产，已出台减税降费、减免缓社保缴费、财政贴息、加大失业保险稳岗返还力度等多方面措施。
减税降费方面，财政部会同有关部门出台了对疫情防控重点保障物资生产企业给予税费优惠、对受疫情影响较大的行业企业给予税费减免、加大鼓励社会捐赠的税收优惠力度、对防疫补助收入免征个人所得税、加大个体工商户和小微企业税收优惠力度、出台扩大汽车消费的税收政策、延续西部大开发企业所得税优惠政策、阶段性减免企业社会保险费、支持稳外贸的税费优惠等九大类共17个政策文件。如：
中国推出了阶段性减免企业社会保险费的政策，具体为：从2020年2月起，各省份可以对中小微企业的养老、失业、工伤保险的三项社保的单位缴费实行免征，免征的期限不超过5个月；湖北省可以将免征的范围扩大到各类参保企业；湖北以外的全国其他省份对大型企业等其他参保单位的三项社保单位缴费可减半征收，减征的期限不超过3个月；受疫情影响生产经营出现严重困难的企业可申请缓缴，缓缴的期限原则上不超过6个月。
《财经》记者日前从财政部了解到，上述国家政策出台后，所有省份都相应地顶格出台了阶段性减免企业三项社保费政策，预计现行政策执行到期后，共可减免企业社保费6010亿元。
今年2月，中央出台了阶段性减征职工基本医疗保险费的指导意见，指导地方根据基金运行情况和实际工作需要，自行确定阶段性减征职工医保单位缴费政策，预计最高可为企业减负1500亿元。
为促进小微企业和个体工商户尽快复工复业，中国推出了增值税阶段性减免措施。具体为：自2020年3月1日至12月31日，对湖北省的小规模纳税人适用3%征收率的应税销售收入免征增值税，湖北省以外的小规模纳税人由现有的增值税征收率3%减到1%。据官方统计，小规模纳税人在现有增值税的纳税人里占的比重达80%以上，是一项普惠性的阶段性税收减免政策。
此外，为稳外贸，自2020年3月20日起，中国对除“两高一资”外所有未足额退税的产品及时足额退税，涉及瓷制卫生器具、植物生长调节剂等1464项产品。
4月26日，财政部、国家税务总局联合发布《关于延续实施普惠金融有关税收优惠政策的公告》，将2019年12月31日执行到期的税收优惠政策，实施期限延长4年，有效期至2023年12月31日。相关税收优惠政策主要包括：
对金融机构向农户、小型企业、微型企业及个体工商户发放小额贷款（指单户授信小于、等于100万元或单户贷款合同金额且贷款余额小于、等于100万元）取得的利息收入免征增值税；对为农户、小型企业、微型企业及个体工商户借款、发行债券提供融资担保取得的担保费收入，以及为上述融资担保提供再担保取得的再担保费收入，免征增值税；对金融机构农户小额贷款的利息收入免征增值税，对金融机构农户小额贷款的利息收入在计算应纳税所得额时按90%计入收入总额，对保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入在计算应纳税所得额时按90%计入收入总额；对经省级金融管理部门（金融办、局等）批准成立的小额贷款公司取得的农户小额贷款利息收入免征增值税，对经省级金融管理部门（金融办、局等）批准成立的小额贷款公司取得的农户小额贷款利息收入在计算应纳税所得额时按90%计入收入总额，对经省级金融管理部门（金融办、局等）批准成立的小额贷款公司按年末贷款余额的1%计提的贷款损失准备金准予在企业所得税税前扣除。
北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红此前向《财经》记者表示，这些税收优惠政策涉及多个税种、多个方面，延长税收优惠期限有助于受疫情影响的中小微企业和农户，进一步享受到税收优惠帮助其复工复产的政策红利。
她说，除此之外，为进一步支持小微企业、个体工商户和农户，近期各级各部门打出政策“组合拳”，在“银税互动”助力企业复工复产的基础上，本次延续实施普惠金融有关税收优惠政策，有助于进一步加大对小微企业和农户的信贷支持力度，助力企业解决融资难题，保障企业的复工复产和农户的农业生产。
国家税务总局收入规划核算司司长蔡自力在4月29日举办的税务总局新闻发布会上介绍，今年一季度全国累计实现减税降费7428亿元。其中：2020年新出台支持疫情防控和经济社会发展的税费优惠政策新增减税降费3182亿元；2019年更大规模减税降费政策在2020年继续实施形成的减税降费4246亿元。
他表示，坚持落实减税降费是税务部门的硬任务，下一步，税务部门将继续及时将减税降费的“真金白银”送到广大市场主体和百姓手中。
四本预算收入预计均负增长一揽子计划主要对冲疫情影响
今年一季度中国GDP同比下滑了6.8%，制造业和餐饮、旅游、文娱等服务业受到较大冲击。以经济活动为基础的财政收入一季度也出现了大幅下滑，全国税收收入同比下降16.4%，地方政府较为依赖的国有土地使用权出让收入同比下降7.9%。
随着经济活动的逐步恢复，4月财政收入降幅也有所收窄。
据财政部5月18日公布的数据显示，1月-4月累计，全国一般公共预算收入62133亿元，同比下降14.5%。其中，税收收入53081亿元，同比下降16.7%；非税收入9052亿元，同比增长1%。分月看，1月至4月，各月全国财政收入分别下降3.9%、21.4%、26.1%、15%，呈现逐渐下降后趋于回升的态势，反映了经济社会秩序逐步恢复的良好态势。
住宿餐饮、交通运输业、文化体育和娱乐业等受疫情冲击较大的行业税收降幅也较大，1月-4月累计，分别下降46.8%、29.8%、28.2%。
分地区看，据《财经》记者统计，截至5月20日，全国公布了1月-4月财政收支数据的9个省份的一般公共预算收入均为负增长，其中6个省份降幅超10%。除西藏的另外21个省份中，公布了1月-3月财政收支数据的14个省份的一般公共预算收入均为负增长，其中降幅超10%的有10个（详见表）。
注：表中“-”代表该数据未公布
资料来源：《财经》记者根据各省份财政厅局、统计局公布数据整理制表：颜斌
在分析2020年财政收支形势时，报告称，“当前，受全球疫情冲击，世界经济严重衰退，产业链供应链循环受阻，国际贸易投资萎缩，大宗商品市场动荡。国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大，企业特别是中小微企业困难凸显，财政收支矛盾加剧，财政运行压力增加。”
2020年财政收支平衡压力大，一方面受疫情冲击、减税降费等因素影响，今年1月-4月财政收入下降14.5%，预计今年后几个月，随着生产生活秩序恢复，财政收入开始企稳回升，但仍有较大不确定性，另一方面为统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，全力保障完成决战决胜脱贫攻坚目标任务、全面建成小康社会，财政支出仍要保持一定强度，特别是各级财政为疫情防控投入大量资金，落实“六保”任务、实施减税降费也需要财力支撑，一些地区因阶段性减免社会保险费需对基金予以必要财政补助。
预算报告草案预计，2020年全国一般公共预算收入18.03万亿元，同比将下降5.3%，低于2019年5%的年初预算预期增速和3.8%的实际增速。其中：中央一般公共预算收入8.28万亿元，比2019年执行数下降7.3%；地方一般公共预算收入9.75万亿元，下降3.5%。
从上表可以看出，各省份2020年1月-4月或一季度的收入增速均较大幅低于其公布的全年预算预计增速目标，后者是在国内疫情发生前各省“两会”时确定，新形势下相关目标或需重新考量。
一位西部省份财政厅预算部门人士此前向《财经》记者表示，若未来经济形势和财政收入状况难有大的好转，财政部门或会进一步采取盘活存量、调入预算稳定调节基金、压减部分支出、优化支出结构、调整预算收支规模等方式，实现收支平衡。
此外，除一般公共预算，政府的其他三本预算预计也均出现减收。根据2020年全国预算草案报告：
2020年全国政府性基金预算收入预计8.14万亿元，下降3.6%，比2019年降低7个百分点。其中：中央政府性基金收入预计3611亿元，下降10.6%；地方政府性基金本级收入预计7.78万亿元，下降3.3%，其中，国有土地使用权出让收入7.04万亿元，下降 3%。
2020年全国国有资本经营预算收入预计3638亿元，下降8.1%，比2019年降低24.2个百分点；调入一般公共预算1370.07亿元。
2020年全国社会保险基金预算预计7.73万亿元，下降4.4%，比2019年降低14.1个百分点。其中：保险费收入5.24万亿元，财政补贴收入2.16万亿元。2020年全国社会保险基金支出预计8.23万亿元，本年收支缺口4997亿元，年末滚存结余预计为89030亿元。需要说明的是，全国社会保险基金预算按已出台政策编制，暂未包括正在研究细化的延长阶段性免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费等政策。
2020年一揽子财政计划主要为了对冲疫情对经济、企业、个人的负面影响，资金将重点用于支持打好三大攻坚战、支持实施扩大内需战略、支持“六保”、支持城乡区域协调发展、支持国防、外交等十个方面的支出。
当前，中国国内疫情得到有效控制，4月份主要经济指标有所回暖，但国际疫情仍在全球蔓延，主要经济体普遍陷入经济严重衰退，国内消费仍未完全启动。考虑到新冠肺炎疫情对国内、国外需求的较大冲击，疫情二次暴发的风险、近年来中国经济下行压力加大，以及中美经贸摩擦影响等多重因素，对于中国经济增长、财政收入、企业经营等各方面困难需要有充分估计。
中金公司近日解读4月份主要经济指标的一份研报显示：4月份规模以上工业增加值由3月份的同比下降1.1%回升至同比增长3.9%；固定资产投资同比增速从3月的-9.5%上升至4月的0.8%，其中：制造业投资同比降幅从3月的-20.6%明显收窄至4月的-6.7%，基建投资同比增速从3月的-8.0%大幅回升至4月的4.8%，房地产开发投资同比增速从3月的1.2%继续攀升至4月的6.7%；4月社会消费品零售总额名义增速从3月的-15.8%恢复至-7.5%，汽车、服装、餐饮、金银珠宝、家电等类别消费同比增速大幅回升。
此外，4月出口增速和顺差大超预期，进口增速不及预期。按美元计价，4月出口同比增长3.5%，较3月增速-6.6%大幅回升，进口同比下降14.2%，较3月增速-0.9%大幅回落。4月份贸易顺差453.4亿美元，较3月份199亿美元大幅增长。不过，中金公司研报分析，外需短期内仍面临下行风险，但随着海外疫情边际上出现好转迹象，下半年外需可能开始恢复。
本文首刊于2020年5月25日出版的《财经》杂志