原标题：以整体质量意识为指引扎实做好退回补充侦查工作
编者按退回补充侦查是指检察机关对于侦查机关移送审查起诉的案件,认为需要进一步查清事实和补充证据时,退回侦查机关依法继续侦查的诉讼活动。实践中,如果退回补充侦查工作质量不高,有效性和规范性不足,就会导致“案-件比”居高。如何树立整体质量意识,发挥“捕诉一体”优势,提升退回补充侦查工作质效,本期“观点·专题”邀请实务界和学界专家进行探讨,敬请关注。
正确认识和把握补充侦查可择性、主导性、说理性
正确认识和把握补充侦查的可择性、主导性、说理性、亲历性、有效性,提高检察机关补充侦查工作规范化和精细化水平,有助于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革和庭审实质化的要求,有助于充分发挥检察机关的审前主导作用,有助于按照“案-件比”指标管理体系要求提高办案质效。对于退回公安机关补充侦查的案件,检察机关在正式补充侦查前、补充侦查过程中和补充侦查结束后,均具有主导性。
侯亚辉
根据刑事诉讼法规定,检察机关办理刑事案件,在审查起诉过程中,可以通过补充侦查进一步收集证据,查清案件事实和情节。长期以来,司法实践中存在着对补充侦查工作重视不够、补充侦查法律文书说理性不足、退回补充侦查比例偏高、检察官自行补充侦查比例偏低、补充侦查质量和效果不佳等问题,一定程度上影响刑事检察监督办案质效。最高检张军检察长多次提出,检察官办案要牢固树立整体质量意识,加强补充侦查的针对性、说理性和指导性。笔者认为,检察官正确认识和把握补充侦查的可择性、主导性、说理性、亲历性、有效性,提高检察机关补充侦查工作规范化和精细化水平,有助于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革和庭审实质化要求,有助于充分发挥检察机关的审前主导作用,有助于按照“案-件比”指标管理体系要求提高办案质效。
一、补充侦查的可择性。一般而言,补充侦查有两种形式:一种是退回公安等侦查机关进行补充侦查,另一种是由检察机关自行侦查。哪些案件退回补充侦查,哪些案件自行侦查,检察官可以根据案件具体情况选择决定。需要补充侦查的情形通常包括:检察机关认为犯罪事实不清、证据不足,或者在认定事实、证据方面与公安机关有较大分歧意见;公安机关移送审查起诉的案件,有遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情况;在审查起诉中发现侦查人员以刑讯逼供、暴力取证等非法方法收集犯罪嫌疑人供述、证人证言等证据材料的情况。补充侦查采取退回补充侦查的方式,还是自行补充侦查方式,检察机关具有选择权和决定权,可以根据补充侦查工作量大小、所需时间长短、自行取证必要性和侦查能力及效果等情况作出合理选择。司法实践中,有的检察官往往没有认真考虑上述因素,很少采用自行补充侦查的方式,不管什么情形都一退了之,退回公安机关补充侦查,导致自行补充侦查比例偏低,影响办案质量和效率。对于主要犯罪事实不清,证据缺陷比较严重,或遗漏了重要犯罪事实,或遗漏了应当追究刑事责任的同案犯罪嫌疑人,补充侦查工作量较大,所需时间较长的案件,退回公安机关补充侦查比较适宜。但是对于补充侦查工作量较小,审查起诉工作负荷不大,检察官有能力在审查起诉期限内完成补证任务的案件,完全可以采取自行侦查的方式。对于在审查起诉中发现侦查人员违法取证有应当排除非法证据的,应当依法予以排除,除要求公安机关另行指派侦查人员重新调查取证外,如检察机关在审查起诉的期限内有能力自行完成调查取证任务,自行补充侦查的效果会更好。
二、补充侦查的主导性。检察机关办理刑事案件,应当充分发挥检察职能在刑事诉讼中的主导责任。特别是在刑事案件审前程序中,检察机关依照以审判为中心、推动庭审实质化的各项标准和要求,对证据的收集、判断和运用发挥着积极主动的引导作用。补充侦查工作,属于刑事诉讼审前程序的一个重要环节,从实现犯罪追诉任务的角度看,与前期的侦查一样,都是为起诉做准备,应当服从、服务于案件的起诉,检察机关也应当主动作为,承担主导责任。检察机关自行补充侦查,理所应当是由检察官主导进行,必要时可以要求公安人员提供适当的帮助、协助。对于退回公安机关补充侦查的案件,在正式补充侦查前,检察机关要制作《退回补充侦查决定书》,写明退查的理由和补证提纲,连同案件材料一并退回公安机关补充侦查,公安机关正是依据检察机关的补充侦查决定和补证提纲才启动补充侦查工作,开展补证活动的。在补充侦查过程中,虽然主要的侦查工作由公安机关进行,但是检察官可以适时了解和掌握补充侦查工作进展情况,帮助公安人员研究分析补证是否符合起诉和审判的标准和要求,为补充侦查工作提供必要的引导和指导。在补充侦查结束后,检察官要根据补充侦查情况作出判断,决定案件是否提起公诉。对于没有达到补充侦查要求和目的的案件,还可以根据情况要求公安机关再次补充侦查,依然起着主导作用。
三、补充侦查的说理性。对退回公安机关补充侦查的案件,检察官应当写明退回补充侦查的理由,并以退回补充侦查提纲的形式明确、具体地列明补充侦查的具体事项和要求,逐一说明证明的内容,表述力求准确、清楚,针对性和可操作性都要很强。实践中,有的检察机关退回补充侦查文书说理性、针对性不足,导致侦查人员理解不到位从而影响补证质量。为了做好补充侦查的说理性工作,检察官可从以下几个方面着力:一是认真梳理补证内容,按照“案件事实清楚,证据确实、充分”的起诉和裁判标准,详细梳理、列明需要补充侦查的内容;二是进行理性评估,对公安机关进一步开展取证工作的空间和可行性,在与公安人员初步沟通基础上深入评估研判,把具有可查性、可操作性的证据列出清单,并形成具体的书面提纲;三是详细说明理由,对书面补充侦查提纲,详细说明每一条补证意见的重要性、必要性,以及对于案件事实、定性、情节所起的证明作用;四是当面沟通会商,变文来文往为人来人往,检察官通过与侦查人员面对面沟通说明,让其充分理解和认可,真正从内心接受补充侦查提纲,注意化解侦查人员的疑惑或抵触情绪,保证补充侦查工作的质量和效率。
四、补充侦查的亲历性。在自行补充侦查案件中,检察官要亲身开展侦查活动,根据法律和有关规定适用侦查措施和程序,其对办理案件的亲历性自不待言。实践证明,检察机关自行侦查工作力度更大,补证效果和质量就更好更高,案件审结率就高,不起诉复议复核案件就少。有的检察机关习惯于案卷审查为主的“坐堂办案”模式,自行补充侦查能动性不足。为了解决这一问题,需要检察机关提高对自行补充侦查重要性的认识,加强对自行补充侦查案件类型、证据范围、操作规范的研究,建立有可操作性的指引性工作规范。有些地方建立了检察官自行补充侦查亲历清单制度,加强复勘现场、复核证据等调查核实证据工作力度,对提升自行补充侦查的质效起到了积极作用。此外,检察官还要加强相关侦查取证的训练,积累侦查工作经验,逐步提升侦查工作能力。对于退回补充侦查的案件,检察官虽然不是侦查主体,但仍可以协助侦查人员开展补充侦查工作,这也是检察官办案亲历性的体现。检察官和公安人员可以依据补侦提纲一起协商制定补侦计划,在实际补侦过程中,两者可以适当分工:公安人员在前依法进行侦查取证活动,检察官在后提供咨询、帮助和指导。根据公安机关商请及调查取证工作的需要,检察官和公安人员也可以同赴案发及取证现场,对其收集证据工作进行同步、现场指导等。
五、补充侦查的有效性。刑事诉讼法关于补充侦查的程序设计,主要是为了弥补前期侦查取证工作的缺陷和不足,从而使案件达到提起公诉或者不起诉的标准和要求,从而增强案件及时办结的有效性。如果检察官能够合理选择补充侦查方式,在补充侦查中充分发挥主导性、说理性、亲历性的作用,就会大大提高补充侦查的有效性。当然,为了保证退回补充侦查的效果,对公安机关既要有讲理释法的柔性,也要有严格要求的刚性。对于确实无法查明的事项,要求公安机关书面向检察机关说明理由。对侦查人员退而不查、查而不清、消极应付或者以工作说明代替证明的,可以建议公安机关更换办案人,或者通报其上级机关,必要时要求其出庭说明理由,或者案件公开审查时到场说明理由。对于严重懈怠造成关键证据缺失的,依法启动调查处理程序,建议依法依纪予以惩戒。对于补充侦查期限届满,公安机关未将案件重新移送起诉的,检察机关应当要求公安机关说明理由。如果发现公安机关违反法律规定撤销案件的,检察机关应当提出纠正意见。
(作者为最高人民检察院第二检察厅副厅长)
退回补充侦查须建立跟踪监督机制
我国检察机关系法律监督机关,根据刑诉法第8条对刑事诉讼全流程实行法律监督,当然亦应当包括对退查程序中侦查人员的补充侦查行为的监督,因为,侦查人员怠于补充侦查,本质上属于违背法定职责的行为,应属检察机关法律监督之对象和范围。建议构建检察机关对退查案件的跟踪监督制度,授权承办检察官对退查案件进行跟踪监督。
万毅
退回补充侦查制度,在立法体系上属于常规侦查制度之例外,在功能上属于“二次侦查”,即以弥补“一次侦查”之办案质量瑕疵为目的、带有补充或补救性质的侦查制度。
退回补充侦查,虽有利于及时纠正和弥补“一次侦查”办案质效瑕疵,但由于退回补充侦查系侦查程序的重复启动,从办案绩效的角度讲,案件一旦出现退回补充侦查,将会严重影响该案的侦查质效评价。同时,退回补充侦查在客观上将导致办案程序回转,性质上应属一种“程序倒流”,而“程序倒流”不仅将提升检察机关的“案-件比”系数,影响检察机关的业务考评,还可能造成被追诉人的讼累(如被追诉人的羁押期限将会延长)。因此,案件退查率(包括一退率、二退率),一定程度上可作为评判办案质效的一项指标。
从实践状况看,退回补充侦查存在三个比较突出的问题:
一是退回补充侦查的案件数量大、占比高。根据2017年至2019年全国检察机关公布的法律文书(包括起诉书和不起诉书)来看,审查起诉环节退回补充侦查的案件,占案件总量比例较高。
二是退回补充侦查质量不高、效果差。数据显示,实践中经一次退回补充侦查后仍不能取得良好效果,导致案件二次退回补充侦查的情况较多。
三是退回补充侦查占用时间多、效率低。根据笔者课题组对S省P县检察机关的调研显示,每次退查平均用时为26天,几乎将法定退查期限用尽。公安机关退查占用时间过多,直接导致检察机关审查起诉的期限被拉长,办案周期明显延长。
上述情况反映出我国刑事司法实践一些深层次问题:第一,反映出侦查质效在一定程度上存在问题。正因为常规侦查即“一次侦查”质效不高,案件质量和证据体系存在瑕疵,才需要重复启动退回补充侦查进行“修补”。第二,反映出退回补充侦查案件缺乏严格的程序控制和监督,办案质效不佳。实践中相当数量的案件退回后大多踩着“一个月”的补充侦查期限节点重报,更是体现了某种程度上的消极懈怠。另外,捕后“一退率”“二退率”较高,也间接反映出检察机关在审查批捕和审查起诉环节的引导补充侦查工作需要加强。
退回补充侦查实践问题,成因包括:其一,侦查人员侦查取证能力不足。该取的证据未能及时提取,导致在案证据体系存在瑕疵,需要已侦查终结的案件退回补侦。对于检察机关而言,部分检察官缺乏侦查能力和经验,所列补充侦查提纲缺乏可操作性,导致部分案件在“一退”之后“二退”。其二,办案规范性不够。部分案件由于侦查人员办案不规范、取证程序违法,影响到证据的合法性,需要进行补正,因而被迫将全案退回。
从立法目的层面而言,常规侦查与退回补充侦查制度之间属原则与例外之关系,理应严格管控退回补充侦查率。从办案绩效角度考察,常规侦查与退回补充侦查之间,构成了一种零和博弈关系,常规侦查质效高,退查率自然就低;而退查率高,则说明常规侦查质效低。从提高办案绩效的角度而言,也应当严格管控退回补充侦查率。检察机关可从以下方面加强工作:
第一,加强重大疑难案件检察机关提前介入引导侦查的机制建设。实践中一再退查的案件,多数属于重大、疑难、复杂的案件,证据结构和体系较为复杂,对证据收集的规范性要求也较高,而侦查人员受制于能力以及规范化取证意识的缺乏,在该类案件的证据收集活动中往往会产生各种错漏乃至违法取证行为,继而导致案件被退查。对于这种情况,关键是要加强重大、疑难案件检察机关提前介入引导侦查机制的建设,通过检察机关的提前介入,及时引导侦查人员精确取证、规范化取证,确保在案证据的质量,进而减少案件在后续审查起诉环节和审判环节的退回补充侦查。
第二,提高审查逮捕环节引导补充侦查工作的实效性。除了提前介入引导侦查的案件外,检察机关在程序上正式接触公安机关侦办的案件,往往是在审查批捕环节,检察机关在这一环节除了要严格审查报捕案件是否符合批捕条件之外,另一重要职责就是对该案下一步的侦查提供意见,包括宏观上案件的取证方向以及微观上证据的补充收集,等等。在检察机关实行“捕诉一体”机制下,应当充分发挥公诉人庭审证据经验丰富的优势,围绕庭审实质化的要求,给公安机关出具更有实效性和可操作性的引导侦查提纲,提高侦查工作的质效,进而减少后续审查起诉和审判阶段的退查。
第三,构建检察机关对退查案件的跟踪监督制度。退回补充侦查案件质效不高,与退查案件缺乏跟踪监督制度、任由侦查人员自行其是密切相关。实践中检察机关虽然意识到该问题的存在,但受制于制度设计和监督手段的缺位而无能为力。我国检察机关系法律监督机关,根据刑诉法第8条对刑事诉讼全流程实行法律监督,当然亦应当包括对退查程序中侦查人员的补充侦查行为的监督,因为,侦查人员怠于补充侦查,本质上属于违背法定职责的行为,应属检察机关法律监督之对象和范围。据此,笔者建议,构建检察机关对退查案件的跟踪监督制度,授权承办检察官对退查案件进行跟踪监督,制度设计上承办检察官有权通知侦查人员定期报告补充侦查工作进展情况;对于侦查人员消极应付、怠于补充侦查的,承办检察官有权要求其说明理由,承办检察官认为理由不成立者,按规定程序制发检察建议,建议公安机关更换侦查人员,并建议对消极怠职者予以处理。
第四,提升检察机关在审查起诉和审判阶段自行补充侦查的能力。根据刑诉法第171条规定,人民检察院审查案件,对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查。另据《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第457条之规定文义,在审判阶段的补充侦查,原则上应当由检察机关自行侦查,而非退回补充侦查。
(作者为四川大学法学院教授、博士生导师)
规范退回补充侦查努力降低“案-件比”
“捕诉一体”办案机制下,“捕”与“诉”贯通对检察机关开展退回补充侦查提出新要求。退回补充侦查提纲的制作,应当严格遵循必要性、规范性、说理性、明确性、指导性、联动性的原则,在指出案件现有侦查取证存在不足的同时,提出关于继续侦查取证的方向建议。
蔡红伟
退回补充侦查,是指检察机关对于侦查机关移送审查起诉的案件,认为需要进一步查清事实和补充证据时,退回侦查机关,由侦查机关依法继续侦查的诉讼活动。长期以来,退回补充侦查有效性不足、自行补充侦查积极性不足、退回补充侦查规范性不足等退回补充侦查运行效果不佳的现状制约检察改革成效。当前检察机关实行“捕诉一体”改革后,捕与诉之间的界河被贯通,检察机关审前主导责任逐步强化,退回补充侦查工作成效也成为衡量“捕诉一体”改革成效的重要标准。
一、“捕诉一体”改革后退回补充侦查数据。近年来,上海检察机关按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的改革要求,规范退回补充侦查,降低“案-件比”,努力提升办案质效,成绩凸显。以上海市浦东新区人民检察院为例,2018年9月1日该院实行“捕诉一体”办案机制后,至2019年11月30日绩效考核终止日,该院检察一部(普通犯罪检察部)共受理批捕案件3046件4325人,其中制发逮捕后继续补充侦查提纲231份,不批准逮捕理由说明书(含绝对不捕、相对不捕、存疑不捕)967份,合计1198份,占受理批捕总数的39.3%;受理一审公诉案件3415件4628人,一次退回补充侦查602件1101人,二次退回补充侦查102件323人,退回补充侦查率分别为17.6%和3%。相较“捕诉一体”改革之前,该院一审公诉案件一次退回补充侦查数有较大回落,二次退回补充侦查数显著减少,相应审查批捕阶段,捕后继续引导侦查取证、不捕理由说明充分,工作扎实。退回补充侦查案件中近半数为取保候审案件,未经审查批捕环节,直接移送起诉,该院充分运用退回补充侦查制度,引导侦查取证。总体来看,如扎实做好退回补充侦查规范工作,“案-件比”就会得到有效控制,办案质效得以较大提升。
二、“捕诉一体”改革后退回补充侦查的新动向。“捕诉一体”办案机制改革后基层院检察机关退回补充侦查工作出现了新的变化趋势,“捕”与“诉”贯通对检察机关开展退回补充侦查提出新要求。在审查引导侦查的动态平衡中,检察机关的审前主导责任得到强化,新型检警关系正在不断孕育。检察机关通过开展捕前引导侦查工作,密切捕侦关系,提前介入了解案情;通过开展捕(不捕)后引导侦查工作,传递证据标准,主导侦查取证方向;通过开展退回补充侦查案件的引导侦查工作,建立健全审查引导侦查常态化工作机制。退回补充侦查,与提前介入、捕后继续侦查取证建议、不捕说明理由、自行补充侦查、法律监督等互为依托,成果共享。
但是二次退回补充侦查导致侦查羁押期限延长,影响人民群众对公平正义的获得感,报请指定管辖等内部程序性事项导致退回补充侦查负面影响外部化,“文来文往”退回补充侦查形式化影响实质化的对立,认罪认罚从宽制度对减少退回补充侦查的期待,以及十九届四中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化,实现中国之治的现实紧迫性,使得新时代退回补充侦查工作亟须改进再出发。
三、“捕诉一体”改革后退回补充侦查的规范对策。具体包括以下几方面:
(一)规范退回补充侦查提纲。退回补充侦查提纲的制作,应当严格遵循必要性、规范性、说理性、明确性、指导性、联动性的原则,在指出案件现有侦查取证存在不足的同时,提出关于继续侦查取证的方向建议。
1.指出案件现有侦查取证存在的不足。围绕案件可能涉及的罪名,结合相应犯罪构成要件,指出目前侦查取证方面存在的问题。对于无需改变侦查罪名的,指出按照移送罪名的起诉标准,目前侦查取证存在的不足;对于可能需要改变侦查罪名的,指出根据涉案事实及证据,本案涉嫌某罪,原侦查认定的移送罪名不尽准确,侦查取证存在的不足;对于可能需要追究其他犯罪的,指出根据涉案事实及证据,本案可能同时涉嫌其他犯罪,侦查取证尚存在的不足。2.建议关于继续侦查取证的方向。
按照不同情况,分别结合相应犯罪构成要件要求,针对内在的不足,明确需进一步侦查取证的目的、内容和途径等,可根据案情区分多节事实或按照构成要件叙写。如“为查明……(取证的目的),通过……(取证的途径),收集……(取证方向或内容)”。如果上述退回补充侦查的案件侦查取证方面存在的是一类、系列的问题,就需要整体去协调,而不能再就案论案。对于逮捕案件继续侦查取证意见书,可以参考上述退补提纲制作。对于不捕理由说明书(绝对不捕、相对不捕、存疑不捕),要求论证充分、法律适用准确。
(二)加强引导说理和跟踪落实。借助“捕诉一体”内设机构改革的契机,加强审查批捕和审查起诉环节的引导说理和跟踪落实。审查逮捕环节,在作出批捕决定或不批捕决定后,区分捕后需要继续补充侦查以适应庭审证据要求的案件,以及存疑不捕需要补充侦查以具备逮捕或起诉条件的案件,制作继续侦查取证意见书和不捕理由说明书,明确告知侦查机关现有侦查取证存在的不足和需要补充侦查的事项。审查起诉环节,针对审查批捕阶段要求侦查机关进行补充侦查的事项开展补充侦查有效性评估工作,对侦查机关懈怠补充侦查、补充侦查违法等情形,通过制发检察建议、纠正违法通知书、通报等形式开展法律监督,并与政法委、人大、政协等加强工作协同,形成合力。针对部分仍需退回补充侦查的案件,制定退回补充侦查提纲,明确退回补充侦查事项,引导侦查机关补充侦查,加强沟通协调,避免二次退回。派驻公安执法办案中心检察室可根据批捕环节和起诉环节退回补充侦查的案件信息台账,与承办检察官加强配合,强化跟踪督促落实。
(三)完善检察官考核和政策引导机制。“案-件比”是指一个案件与该案所经历的有关诉讼环节形成的“件”数之和在统计意义上的一个对比关系,是全新的办案质量评价指标体系。退回补充侦查是“案-件比”指标体系中的重要参数,是检察环节办案质量、效率的直观反映,直接关系到检察机关办案的政治效果、法律效果、社会效果的统一,尤其关系到案件当事人对检察机关办案的直观切身感受。要充分运用以“案-件比”指标体系为代表的检察官考核和政策引导机制,倒逼检察官加强自身素能建设,做好退回补充侦查案件沟通说明、引导侦查工作,促使检察官提升监督能力,助推国家治理体系和治理能力现代化。
(作者为上海市浦东新区人民检察院检察二部主任)