原标题：类案检察建议的适用与提高行政监督实效
张永胜
□类案检察建议不是检察权行使的一个新的独立手段,而是检察建议的特殊类型,不需要具体的司法解释和立法扩权,最高检可以通过细化检察建议的类型和功能来支撑、发展和提升这项权力,并进一步通过实践和规范的途径完善类案检察建议制度。
□类案检察建议可以由本级检察机关通过上级检察机关直接向建议对象的上级主管部门提出,同时抄送本级党委、人大、监察委、法院;应定位为单向告知,突出类案检察建议文书内容的公示、公开,同时在程序上不适用异议与复核。
新时期,提高行政监督实效是强化检察机关法律监督职能的关键。其中,检察建议既是监督履责的主要手段,又是当前检察工作中的薄弱点和增长点。目前,个案检察建议的制度设计并不能充分支持法律监督权的实现,尤其是难以适应错综复杂的社会治理形势。如何在现有制度框架下坚持以办案为中心的法律监督路径,又在监督效果上进一步强化监督刚性,提升监督权威,类案检察建议的重视与强化适用是可供参考的解决方案。应当将类案检察建议作为个案监督的必要补充与重要提升,从组织基础、程序设计、落实机制等要素来强化其适用,通过提高影响力和说服力来弥补其法律强制力的不足,进而提升行政检察监督工作的整体实效。
个案检察监督的现实困境
局限于个案的行政检察监督模式目前正陷入一定困境:首先,个案监督的案件受理量、提起抗诉数以及制发检察建议数都相对有限。近年来,尽管行政检察监督的案件受理量每年以较快速度增长,但整体案件量仍远低于公诉案件。其中,检察机关基于法律监督权的谦抑性要求,仅就行政违法比较严重且明显的案件提起抗诉或制发建议,但即便如此,最终被法院支持的监督案件仍是少数,纠错数量和比例都远低于同级法院系统的再审机制。其次,检察监督的实际工作量无法在现有工作机制中充分体现。实践中,检察机关出于违法程度轻微或者权衡社会效果的考虑,对很多经办案件都未提出正式抗诉或制发建议,但针对这类案件同样会进行大量的调查、沟通及协调工作。最后,目前的个案监督受限于依申请为主的受案机制,当事人以缠诉主体为主,其中多数案件都难以支持,该类案件正在严重浪费司法资源。
在新时期贯彻落实全面深化司法体制改革的大形势下,检察建议制度承载了检察监督工作创新的较高期待。推动“四大检察”全面协调充分发展,固然是检察机关的主责主业,但是仅局限于个案视角,难以进一步巩固和提高检察机关在国家治理现代化体系顶层设计中的功能地位。在实际运作中,本应超脱于各方的检察机关,反而在监督案件办理中受制于多方利益,最终导致无可作为。这种监督现状,一定程度上挫伤了检察工作的积极性和法律监督的权威性。虽然个案检察建议也可以指出普遍性的违法纠正、社会治理问题,但是不系统且缺乏强制力的个案检察建议往往无法引起有关部门重视,在各方协调下“个案个办”,对公正司法和依法行政的改进实效甚微。
类案检察建议的类型与优势
以行政诉讼为基本支点所运作的类案检察建议是检察机关行使法律监督职能的重要方式,在新时期承载着参与社会治理、监督行政依法审慎、维护司法规范统一等重要功能,其根本的目的是确保法律统一正确实施。检察机关确保法律统一正确实施的目的已经涵盖并且超越了法律适用统一的范畴,着眼于立法、行政、审判等主体对法律目的、原则、规范实现的全过程。目前的检察工作实践中,类案检察建议的适用已有一定探索,也延伸出专项报告、年度白皮书、规范性文件联席审查等机制创新。
类案检察建议主要包括两类:其一,对重大隐患、普遍性、倾向性的违法问题,需要引起重视予以解决的纠正违法类建议。这类建议可以是大量个案所体现的普遍性问题,也可以是不适合以个案提起或者仅以个案提起难以体现严重性的问题集合。其二,对相关主管部门提出改进工作、完善治理的社会治理类建议。这类建议是对行政机关所存在的监管漏洞或者执法不规范所作出的提示,虽然尚未达到违法程度,但是基于社会治理和法律监督的宏观角度,检察机关亦有权责提出。
结合类案检察建议的基本特征,可知其独特的制度优势:其一,类案检察建议的监督对象更加广泛。类案检察建议的制发对象不限于本案当事人,而可以根据监督需要,向其他相关主体发出建议,相比个案检察建议的制发对象单一性具有明显优势。其二,类案检察建议的监督内容更为系统。类案检察建议的制发目的不限于诉讼的个案问题,可以从制度层面来反思和修补监管漏洞,关联多种可能的监督内容,甚至据此发起主动的专项治理活动,相比狭义的个案纠错内容而言更为深度、系统。其三,类案检察建议的监督形式更加灵活。类案检察建议的监督形式不限于一纸建议文书,还可以包括多元化的联席会议通报、年度报告、专项报告等,可以通过多种途径扩大监督影响,提高监督权威。
将类案检察建议作为必要补充与重要提升
个案检察建议的任务在于权利救济附带行政监督,为实现个体权利的修复以及具体违法行为的矫正,必须以诉讼程序为依托,以司法裁判为最终判断。类案检察建议则聚焦于监督主责,针对司法个案难以矫正或超越司法范畴的制度性问题提出建议,同样具有终局法律效力。类案检察建议的宪法基础在于国家检察权,与立法、行政、司法、监察等其他国家公权力一样,检察机关在法律监督领域的专业判断具有独立的效力,除了在诉讼程序上产生拘束力之外,还可以在法律适用层面对其他国家机关产生事实上的影响力。类案检察建议不是检察权行使的一个新的独立手段,而是检察建议的特殊类型,不需要具体的司法解释和立法扩权,最高检可以通过细化检察建议的类型和功能来支撑、发展和提升这项权力,并进一步通过实践和规范的途径完善类案检察建议制度。
强化类案检察建议制度的具体要素在于:组织基础上,检察系统一体化机制是类案检察建议发挥功效的关键。实际工作中,由基层检察机关制发的检察建议往往难以引起主管部门重视,那么这类建议可以由本级检察机关通过上级检察机关直接向建议对象的上级主管部门提出,同时抄送本级党委、人大、监察委、法院。程序设计上,类案检察建议应定位为单向告知。应当突出类案检察建议文书内容的公示、公开,同时在程序上不适用异议与复核。类案检察建议的制发目的不在于建议对象的回复,而在于影响和触发权力机关和其他国家机关的跟进与关注,进而实现法律监督的全方位聚焦。落实机制上,相关机关对类案检察建议的落实要各自承担政治责任。不仅要求检察机关对所制发的类案检察建议持续跟进评估,在工作报告中重点说明制发、回复及后续办理情况,相对应的,人大也应当要求被建议机关将类案检察建议的改进情况作为工作报告的必要内容。
(作者分别为上海市人民检察院第三分院第四部主任,上海社会科学院法学研究所助理研究员)
