原标题：观点:行政非诉执行案件监督要点
行政非诉执行案件监督要点
根据行政诉讼法第97条规定,行政非诉执行是指公民、法人或其他组织对行政行为在法定期限内既不提起诉讼又不履行义务,行政机关依法申请人民法院强制执行的制度。相较于生效行政判决、裁定、调解书的执行,行政非诉执行的依据为行政机关作出的生效行政决定,在“两造”双方的构造上亦打破了行政诉讼“民告官”的传统模式。人民法院对行政非诉执行案件主要采取形式审查的方式,集中审查行政机关是否符合申请的条件,是否在法定期限内提出,申请材料是否齐全等。从司法实践来看,鉴于人民法院对行政非诉执行案件的审查标准的把握等方面的原因,此类案件执行效果有时并不尽如人意,所以检察机关强化对行政非诉执行案件的监督,对于维护社会公共利益、促进依法行政、规范非诉执行活动具有重要意义。笔者拟结合行政非诉执行案件的多发领域,对检察机关在实践中的监督要点及难点略作探讨。
依法确定行政机关强制执行权的授权类型及适用范围,区分其具有“确定的执行权”还是“可选择的执行权”,并严格审查其是否以书面方式履行了催告程序。根据行政强制法、税收征收管理法等相关法律规定,目前具有行政强制执行权的主体主要包括公安、税务、海关等,且各主体具有的行政强制权因其性质不同呈现出较大差异性。由于行政处罚和行政强制执行的主体确定存在着“罚执合一”与“罚执分离”两种模式,而行政非诉执行恰属于后一种类型,即行政机关只有处罚决定权而无执行权。根据行政强制法的一般原则,只有在行政机关没有行政强制执行权的情况下,才能申请人民法院执行,如果其已经得到了执行的法律授权,便可自行执行。但是,如果其他法律有特别规定的,按照特别法优于一般法的原则执行。如:海关法授予海关既可以自行执行,也可以申请人民法院执行。这就要求检察机关在行政非诉执行监督的过程中严格审查行政机关强制执行权的授权类型及适用范围,其具有“确定的执行权”还是“可选择的执行权”。并且根据行政强制法第54条规定,行政机关在申请人民法院强制执行前,是否以书面方式履行了催告程序,且明确履行的方式及期限等。
重点调查行政非诉执行是否侵害了被执行人的合法权益,人民法院在特殊情况下是否听取了双方意见,立即执行案件中作出裁定的期限及紧急情况的考量因素。由于行政非诉执行案件并不需要经过开庭审理,人民法院一般会采取形式审查为原则、实质审查为例外的审查标准。在大多数情况下,如果经过形式审查并未发现问题,便会在七日内作出执行裁定,从而无法进入到实质审查阶段。对于检察机关而言,此处正是监督的重点和难点所在,应当就是否缺乏事实、法律依据及其他违法行为作为监督的突破口,调查是否侵害了被执行人的合法权益,且在特殊情况下,人民法院是否听取了被执行人和行政机关的意见。在紧急情况下,为了维护社会公共利益,保障公共安全,行政机关可以申请人民法院立即执行,人民法院在作出裁定之日起五日内执行。虽然行政强制法第59条对人民法院立即执行的期限作出了规定,但其并未明确人民法院作出裁定的日期,导致实践中的做法不一。检察机关在监督过程中应当聚焦于此处作出裁定的期限是否契合常理,“紧急情况”是否危害了社会公共利益,审批程序是否经院长批准等程序性要件。
对达成执行和解的非诉执行案件,主要审查和解协议是否损害了社会公共利益及他人合法权益。执行和解是我国行政强制执行制度的创新。其主要是根据行政强制法第42条的规定,行政机关与当事人之间就执行事项达成协议,并听由当事人自觉依约履行义务。该制度在缓解社会矛盾、减少冲突方面具有十分重要的意义,所以在司法实践中运用的概率也较高。在减免罚款或者滞纳金的情况下,当事人是否积极采取了补救措施等。在“中止执行”向“终结执行”转化的案件中,充分运用调查核实权,查明当事人的履行能力、中止执行是否已满三年,并结合多种因素考量“社会危害程度”,根据其财产状况判定是否具备履行能力。如果在达成和解的非诉执行案件中,约定了分阶段履行义务的方式,还需审查当事人是否全部履行完毕。
坚持“双行为标准”审查模式,对“第二次行政行为”审查的同时,重点核实“第一次行政行为”的作出是否依照法定程序。在对行政非诉执行案件监督的过程中,行政强制措施作为“第一次行为”,即行政机关申请人民法院非诉执行的前提是作出了行政决定,其所确定的义务未得到履行的情况下,才作为具体行政行为的后续救济措施,所以行政非诉执行具有明显的依附性,属于“第二次行为”。检察机关对“第一次行政行为”监督的主要目的在于确定人民法院据以执行的根据是否合法,如果在监督过程中,发现行政机关的具体行政行为存在瑕疵但不影响案件处理结果的,可以采取提出改进工作检察建议的方式,对其执法过程中的不规范之处提出改进建议。具体来看,检察机关对“第一次行政行为”的监督应当着眼于行政机关作出决定的依据及程序性事项。即重点关注行政处罚的决定程序,其主要包括前提条件、一般程序及听证程序,查明行政机关是否遵循“先取证、后行为”的基本原则、是否履行了告知义务且充分听取了当事人的意见;调查取证时执法人员是否符合法定人数;抽样取证后需要扣押查封的,是否出具了物品清单;进行证据保全时的内部审批手续,制作的处罚决定书是否符合法律规定的事项;是否在宣告后向当事人当场送达了处罚决定书,当事人不在场的,是否在七日内送达。对于责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款的行政处罚,行政机关应当在作出处罚决定前告知当事人申请听证的权利,并在七日前通知时间、地点等,且听证主持人应当与本案没有直接利害关系,是本案调查工作人员以外的人。需要注意的是,没有强制执行权的行政机关想要采取查封、扣押、冻结措施的,必须向人民法院提出申请,但例外情形是,如果某一行政机关在实施行政管理的过程中已经采取了查封、扣押措施,当事人在法定期限内未提出复议或者诉讼,经催告后仍不履行法定义务的,该行政机关可以将查封、扣押的财物拍卖,但该行政行为仅限于罚款、征税等金钱给付类的决定。
强化跟进监督,完善检察建议落实、反馈及责任追究机制。其一,在检察机关通过检察建议达不到预期效果时,可以报请上级检察机关,必要情况下也可以上报省级人民检察院跟进监督,上级检察机关通过与同级人民法院沟通协调的方式,充分发挥“上下一体”案件办理机制的优势。其二,积极探索检察建议落实、反馈情况备案制度,并将怠于执行或者执行不到位的案件及时抄送人大常委会,提请其依法督促人民法院履职。其三,如果检察机关在非诉执行监督案件中发现相关人员已涉嫌违法犯罪,应及时将线索移交相关部门,并做好证据保管、移交工作。
