原标题：值班律师:检察办案环节要格外重视其作用
万春
刘计划
元轶
编者按值班律师制度作为2018年刑事诉讼法修改所设立的新型制度之一,在司法实践中发挥着重要作用。设立值班律师制度,其意义和制度定位何在,值班律师在刑事诉讼中该发挥怎样的作用,检察机关应如何保障值班律师的权利,均是关乎该制度在司法实践中落地生根的重大问题。对此,本期“观点·专题”邀请权威专家进行解读,敬请关注。
专题嘉宾:
◇万春最高人民检察院检察委员会专职委员
◇刘计划中国人民大学法学院教授、博士生导师
◇元轶中国政法大学教授、博士生导师
本期“观点·专题”主持人:
◇检察日报社理论部编辑龚云飞
值班律师制度的定位、作用及检察保障
万春
我国的值班律师实践探索始于2006年,司法部和联合国开发计划署共同在河南开展“法律援助值班律师制度”项目的试点,随后在许多地区进行了推广。2014年,中央深化司法体制改革领导小组将“在法院、看守所设置“法律援助值班律师办公室”列为司法体制改革的重要内容。2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》,提出建立法律援助值班律师制度。2014年“两高两部”《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》、2016年“两高三部”《关于在全国部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》都对值班律师的设置和职责作了规定。2017年8月,“两高三部”印发《关于开展法律援助值班律师工作的意见》,对值班律师的职责、运行模式、监督管理、工作保障等方面作了规定。2018年研究修改刑事诉讼法过程中,各方面提出,为了充分发挥值班律师在刑事诉讼中的职能作用,依法保障犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利,促进司法公正,与以审判为中心的刑事诉讼制度改革、认罪认罚从宽制度改革试点等中央司法改革文件衔接配套,建议将各地工作实践中形成的行之有效的经验做法上升为法律规范,在全国推行。修改后的刑事诉讼法增加了值班律师的规定,使之成为一项法律制度。
值班律师制度的定位
值班律师制度的创设借鉴了域外的司法实践。英国、日本、澳大利亚、加拿大等均建立了值班律师制度。值班律师的职责一般是为犯罪嫌疑人、被告人免费提供必要的、最低限度的法律帮助。律师值班的方式包括在羁押场所派驻法律援助律师或者公职律师,或者为羁押场所提供律师名单和联系电话,以随时为被羁押的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询服务,或者为出庭受审但没有律师为其提供辩护的被告人提供法律咨询服务等。
值班律师不同于辩护律师,其职责是为犯罪嫌疑人、被告人提供“法律帮助”,而非“辩护”。《刑事诉讼法(修正草案)》曾经规定,值班律师的职责是为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询,程序选择建议,代理申诉控告,申请变更强制措施,对案件处理提出意见等辩护。在审议过程中,有的方面提出,值班律师的职责与辩护人不同,主要应是为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助,这样定位符合认罪认罚从宽制度改革试点方案以及有关部门开展值班律师工作的意见要求。因此,修改后的刑事诉讼法明确了值班律师的职责是提供法律帮助这一定位。
值班律师提供的法律帮助具有以下特点:一是应急性。值班律师提供法律帮助的前提条件是犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人,或者法律援助机构没有指派律师为其提供辩护。值班律师作为委托辩护人和指定辩护人的补充,以弥补犯罪嫌疑人、被告人在没有辩护人的情形下维护自身权利能力的不足。因此,值班律师承担着“补位”的作用,不同于辩护律师可以参与后续整个诉讼过程,其提供法律帮助具有阶段性、临时性和过渡性,如果犯罪嫌疑人、被告人已经委托辩护人,或者符合法律援助条件,已由法律援助机构指派律师为其提供辩护的,就不再需要值班律师为其提供法律帮助了。二是初步性。值班律师扮演着类似“急诊医生”的角色,他们仅为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、申请变更强制措施等初步的、低限度的服务,不提供出庭辩护服务,不能取代辩护律师对案件办理作实质性的深度介入。三是公益性。值班律师为犯罪嫌疑人、辩护人提供法律帮助不收取任何费用,因此值班律师制度具有法律援助的性质。四是普遍性。值班律师提供法律帮助的对象是所有犯罪嫌疑人、被告人,不考虑犯罪嫌疑人、被告人的经济状况、涉嫌的罪名、可能被判处的刑罚等。这一点不同于指定辩护制度。
根据刑事诉讼法和有关规定,值班律师的主要职责可以归纳为以下三个方面:一是解答法律问题咨询,帮助犯罪嫌疑人、被告人了解有关法律规定。具体到认罪认罚案件,就是使犯罪嫌疑人、被告人明了自己的诉讼权利和认罪认罚的法律后果。二是提供程序性法律帮助。包括帮助犯罪嫌疑人、被告人申请变更强制措施,为其认罪认罚选择适用何种审理程序提供建议,引导犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助,对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉控告,在犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时在场见证等。三是提供实体性法律帮助。如在人民检察院审查起诉过程中提出意见,在认罪认罚案件中对犯罪嫌疑人涉嫌的犯罪事实、罪名和检察机关从宽处罚建议等提出意见。
值班律师制度是推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的重要成果,这一制度的确立,使得所有犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼的各个阶段都能够及时获得法律帮助,依法保障其诉讼权利,与法律援助制度和有关部门正在开展的刑事审判律师辩护全覆盖试点工作无缝对接、珠联璧合,解决了刑事被追诉人获得法律帮助的“最后一公里”问题,是对我国刑事法律援助制度的重大创新,彰显了我国社会主义司法文明的重大进步。这一制度的确立,对于改善刑事被追诉人的弱势地位、实现控辩平衡,加强人权司法保障、促进司法公正具有重要意义。
值班律师在刑事诉讼及检察工作中发挥的作用
此次刑事诉讼法修改的一大亮点是将改革试点的认罪认罚从宽制度和速裁程序上升为法律规定。认罪认罚从宽贯穿于刑事诉讼中的各个阶段,人民检察院在认罪认罚案件办理过程中居于主导地位。张军检察长强调,全面落实认罪认罚从宽制度,切实发挥检察机关的主导作用。主导作用的发挥,绝不意味着检察官要唱独角戏,还必须格外重视发挥值班律师的作用。
值班律师在认罪认罚案件办理过程中,是重要的参与者、推动者和见证者,对于犯罪嫌疑人、被告人及时了解认罪认罚的法律后果,引导其自愿认罪认罚,发挥着不可或缺的作用。首先,值班律师作为办案机关以外的人,其身份具有“中立性”,更受犯罪嫌疑人的信任,能够消除犯罪嫌疑人的恐惧、不安和对抗情绪。值班律师与检察人员共同向犯罪嫌疑人释明认罪认罚从宽的法律规定,有利于增强犯罪嫌疑人对认罪认罚结果的预见性,从而自愿认罪认罚,推动案件适用速裁程序或者简易程序办理,节约司法资源。其次,作为法律专业人士,值班律师可以帮助犯罪嫌疑人作出最为理性、明智的选择,帮助其争取更为有利的量刑建议和程序适用。再次,通过值班律师在场见证,能够确保犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书的自愿性、合法性,使认罪认罚符合程序正当性要求。
在刑事诉讼过程中,值班律师引导和帮助符合条件的犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助,转交申请材料,有利于指定辩护制度作用的充分发挥。值班律师对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告,有利于人民检察院及时发现侦查机关刑讯逼供等以非法方法收集证据的行为,依法提出纠正意见,排除非法证据,防止“带病证据”作为批准逮捕、提起公诉的依据,防范冤假错案的发生,有利于犯罪嫌疑人、被告人的权益得到及时有效的救济。值班律师通过对涉嫌犯罪事实、罪名和量刑建议提出专业性意见,有利于检察机关兼听则明,准确认定事实、适用法律,提出罪刑相称、罚当其罪的量刑建议。
检察机关应当为值班律师依法履职提供便利和保障
依照刑事诉讼法的规定,检察机关应当从以下几个方面着手,保障值班律师的执业权利,为值班律师履职提供良好的条件和环境:
一是为法律援助机构派驻值班律师或者安排值班律师工作提供便利。刑事诉讼法第36条第1款规定,法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师。人民检察院在刑事诉讼活动中,有大量案件需要值班律师的参与,派驻在法院、看守所的值班律师能够发挥一定的作用,但若在人民检察院直接派驻值班律师,将更能满足对值班律师的需求。如实践中有大量未被羁押的犯罪嫌疑人在审查起诉阶段认罪认罚,在签署具结书时,由派驻在法院或者看守所的值班律师到场见证和提供法律帮助就有一定不便。因此,有必要协调法律援助机构在人民检察院派驻值班律师,各地检察机关应为此提供便利条件。对此,“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》规定,法律援助机构可以根据人民法院、人民检察院、看守所实际工作需要,通过设立法律援助工作站派驻值班律师或及时安排值班律师等形式提供法律帮助。
二是依法告知犯罪嫌疑人有权约见值班律师并为约见提供便利。由于对值班律师提供法律帮助的法律规定不了解,犯罪嫌疑人、被告人通常不知道自己有权约见值班律师,因此,刑事诉讼法第36条第2款规定,人民法院、人民检察院、看守所应当履行告知义务,并为他们约见值班律师提供便利,包括在犯罪嫌疑人、被告人提出约见值班律师的要求时,及时为其提供值班律师名册、联系方式;及时将犯罪嫌疑人、被告人的约见要求转告值班律师或者法律援助机构;为犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供必要的场地、设施等条件。
三是依法听取值班律师意见。刑事诉讼法第173条规定,人民检察院审查案件,应当听取辩护人或者值班律师的意见,并记录在案。对辩护人或者值班律师提出的书面意见,应当附卷。犯罪嫌疑人认罪认罚的,人民检察院应当听取辩护人或者辩护律师对涉嫌的犯罪事实、罪名及适用的法律规定,从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚的建议,认罪认罚案件审理适用的程序等意见,并记录在案。人民检察院不采纳值班律师所提意见的,应当向其说明理由。听取值班律师的意见,应当提前为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利。关于如何为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利,值班律师有无会见权和阅卷权?改革试点中和刑事诉讼法修改时均存在不同意见。有的意见认为,会见和阅卷是值班律师履职的需要,应当予以保障。如果值班律师不了解案件情况,就无法对案件处理提出意见。有的意见认为,值班律师不是辩护人,其仅为犯罪嫌疑人、被告人提供初步和低限度的服务,而且服务对象全覆盖,一律赋予其会见权和阅卷权,既不现实也无必要,应区分情况作出规定。刑事诉讼法对值班律师的会见权和阅卷权没有明确规定。实践中,值班律师通常通过犯罪嫌疑人、被告人约见,办案机关介绍案情等方式了解案件情况。我们认为,值班律师了解案情的最直接方式是会见犯罪嫌疑人、被告人和阅卷。既然要充分发挥值班律师的作用,对其提供会见、阅卷等便利是必要的。在检察机关办案环节,值班律师可以通过会见犯罪嫌疑人了解案情,案件移送审查起诉之日起,值班律师可以阅卷。人民检察院应当为值班律师会见、阅卷提供便利。
四是依法维护值班律师执业秩序。“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》规定,值班律师应当遵守相关法律规定、职业道德、执业纪律,不得误导当事人诉讼行为,严禁收受财物,严禁利用值班便利招揽案源、介绍律师有偿服务及其他违反值班律师工作纪律的行为。根据《律师执业管理办法》第59条的规定,人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关或者其他有关部门对律师的违法违规行为,可以向司法行政机关、律师协会提出予以处罚、处分的建议。人民检察院在办案过程中发现值班律师有违法违规行为的,应当向法律援助机构、司法行政机关或者律师协会进行通报并提出处理建议,以维护正常的值班律师执业秩序。
充分释放检察环节值班律师价值
刘计划
2018年10月26日,我国第十三届全国人大常委会第六次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》,意味着《刑事诉讼法》第三次修改的完成,值班律师制度在此次修改中正式确立。
值班律师制度的确立意义。
我国1979年制定的首部《刑事诉讼法》确立了律师辩护制度。1996年《刑事诉讼法》将犯罪嫌疑人聘请律师的时间提前至侦查阶段,还确立了法律援助制度。2012年《刑事诉讼法》明确了侦查阶段犯罪嫌疑人委托律师属辩护人身份,并进一步扩大了法律援助的范围。
客观而言,委托辩护制度与法律援助制度具有范围有限性与时间滞后性,委托辩护及法律援助制度未能实现全覆盖、律师参与刑事诉讼的时间滞后,导致辩护有效性不足。值班律师制度的确立是2018年《刑事诉讼法》修改的一大亮点,是我国刑事辩护制度的新发展,确立了一种新的准辩护形态,是委托辩护、法律援助辩护的有益补充,使得律师辩护制度趋于全覆盖以及全程性。确立值班律师制度的意义还在于,在委托辩护、法律援助辩护发展面临客观限制的情形下,为全面维护犯罪嫌疑人、被告人的辩护权提供了可能。
值班律师制度确立的背景与动因。我国值班律师制度确立的背景与动因不同于域外。在英国,创建值班律师制度最大的价值在于满足向犯罪嫌疑人提供律师帮助的紧急性,即第一时间保护被警察拘留犯罪嫌疑人的权利。
我国确立值班律师制度的动因是为了配合速裁程序试点与认罪认罚从宽制度改革。2014年最高法、最高检、公安部、司法部联合发布《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》第4条规定,建立法律援助值班律师制度,法律援助机构在人民法院、看守所派驻法律援助值班律师。速裁程序工作试点要求在简化诉讼程序的同时,要充分保障当事人的诉讼权利,确保司法公正。值班律师制度正是在此背景下应运而生。2016年最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部发布的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》第5条对于值班律师为认罪认罚从宽案件中犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助的规定也印证了这一点。
检察工作中值班律师的有效参与。2018年《刑事诉讼法》以3个条文对值班律师制度进行了规定。
《刑事诉讼法》第36条第1款规定,值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。由此,值班律师提供法律帮助的范围是明确的,检察机关应当认真审查值班律师是否为犯罪嫌疑人提供了上述四项内容的帮助。值班律师提供法律帮助的充分性与全面性,对于检察工作的开展以及检察职能的有效发挥具有重要意义。根据《刑事诉讼法》第36条第2款规定,人民检察院应当告知犯罪嫌疑人有权约见值班律师,并为犯罪嫌疑人约见值班律师提供便利。因此,人民检察院也应当切实履行告知义务以及保障义务。
根据《刑事诉讼法》第173条、第174条的规定,审查起诉程序是值班律师参与的重要环节。《刑事诉讼法》第173条第1款规定,人民检察院审查起诉,应当听取辩护人或者值班律师的意见,并记录在案。对此规定,一种观点认为,审查起诉程序中应当听取辩护人或者值班律师的意见,是指在有辩护人或者值班律师的情况下才听取,如值班律师已经存在的情况下应当听取,没有值班律师就可以不听取,例外是认罪认罚案件。因为2018年《刑事诉讼法》修改时之所以加上值班律师,主要是出于办理认罪认罚案件的需要,认罪认罚案件如无委托或者指派辩护人,必须有值班律师参与。另一种观点认为,审查起诉程序中,无论是否属于认罪认罚案件,只要没有辩护人,就必须有值班律师的参与。原因是,委托辩护是基于犯罪嫌疑人的主动选择,而值班律师制度应当是普惠的,适用于所有案件,否则有违法律面前人人平等原则。两种观点的争议在于,在非认罪认罚案件中,检察机关审查起诉时,是否必须有辩护人或者值班律师的参与?笔者认为,第一种观点似乎更为务实;而第二种观点应该成为努力的方向。就后者而言,在司法部推进刑事案件值班律师制度全覆盖工作背景下,各地检察机关正在积极与司法行政机关联系解决值班律师的派驻或安排问题。目前修改中的《人民检察院刑事诉讼规则》稿也体现了这一精神。
根据《刑事诉讼法》第173条第2款规定,犯罪嫌疑人认罪认罚的,人民检察院应当听取辩护人或者值班律师对包括涉嫌的犯罪事实、罪名及适用的法律规定;从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚的建议等事项的意见,并记录在案。因此,听取辩护人或者值班律师的意见成为审查起诉的必要步骤与内容。该条第3款规定,人民检察院听取值班律师意见的,应当提前为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利。“必要的便利”是指允许值班律师阅卷、允许值班律师会见犯罪嫌疑人,以及向侦查人员、检察人员了解相关情况。办案实践中,“必要的便利”应以值班律师了解案件有关情况的实际需要为准。
《刑事诉讼法》第174条第1款规定,犯罪嫌疑人自愿认罪,同意量刑建议和程序适用的,应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书。该条应当理解为,认罪认罚从宽案件中,如果没有辩护人,就必须有值班律师在场。其在场的目的是确保犯罪嫌疑人认罪认罚的真实性与自愿性,真正维护其合法权益。对此,检察人员应当确保辩护人或者值班律师在场,尊重和发挥辩护人、值班律师在场的价值。
域外值班律师权利义务比较考察
元轶
英国的值班律师制度在《1984年警察与刑事证据法》中区分为警局值班律师和法庭值班律师两种形式,作为值班律师制度的发源地,英国《1999年接近正义法》又进一步完善了法律援助制度,这与我国2018年《刑事诉讼法》第36条规定有相似之处。
域外值班律师制度在整个法律援助体系中的层级定位。犯罪嫌疑人或被告人获取法律帮助通常分为三个层级:处于“塔顶”的第一层级是犯罪嫌疑人或被告人自行选择并聘请辩护律师。2001年俄罗斯联邦刑事诉讼法第50条第4款规定,如果自拘捕犯罪嫌疑人或羁押犯罪嫌疑人、刑事被告人之时起的24小时内,只有在犯罪嫌疑人或刑事被告人所聘请的辩护人不可能到案的情况下,调查人员、侦查员或检察长才可以采取措施指定辩护人(根据2017年最新修改增补,将指派律师的程序交由俄罗斯联邦律师协会委员会负责)。第二层级是指因犯罪嫌疑人或被告人的经济条件所限,而申请法律援助机构和组织义务提供法律援助的情形。在英国则被称为辩护代理申请制度,与值班律师制度不同的是,辩护代理申请制度需要经过司法利益和经济状况调查,只有当犯罪嫌疑人或被告人的经济状况较差且被追诉案件较为复杂、严重时,才会给予其这种法律援助。处于第三层级的便是值班律师制度,无论犯罪嫌疑人或被告人的经济状况如何,均可以获得紧急的法律帮助,具有“无条件性”和“紧急性”特点。我国2018年修订的刑事诉讼法第36条规定,在犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人,法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的情况下,由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。总体而言,值班律师制度是整个刑事辩护体系的保障性兜底条款。值班律师制度的最大意义在于这样一种保障——致力于刑事诉讼程序法律援助的全面覆盖。因此,值班律师制度可以称之为法律援助的最后一道防线。
域外值班律师享有的权利义务。加拿大值班律师的主要权利义务是向犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询,不仅包含法律信息提供、咨询和协助、代表当事人处理庭前事项以及司法系统内的一般性援助等内容,还包括对可能的刑罚和辩护等方面的法律咨询、申请休庭、申请保释、控辩交易等方面的建议与协助。英国警察署值班律师的权利义务主要包含:向当事人释明相关规则及其可能遭受的刑罚处罚;听取案情并提供法律建议;查看警察出具的报告并告知当事人;在有罪辩护的前提下,代理当事人就其可能受到的刑罚处罚与法官商谈;为当事人在诉讼过程中所享有的程序性权利提供法律帮助等等。英国的法庭值班律师则在其警察署值班律师制度的基础上增设了值班律师亲自出庭的义务规定,否则需委托另一名值班律师代为出庭。这些为值班律师明确设置的权利和义务都在一定程度上促进了值班律师制度的实质发展。
域外检察机关在值班律师制度中的工作机制。根据联合国《法律援助国家概况全球研究》,在葡萄牙,检察机关可以负责向需要法律援助的人提供法律援助,同时,检察机关还与司法部、律师协会、司法机关等部门共同负责监督法律援助服务的质量,保证法律援助律师权利与义务的规范行使;在巴西联邦和区域两级,检察机关都可以直接根据法律援助管理局的值班名册,为需要法律援助的人分配并联络法律援助提供者;在美国和澳大利亚,检察机关是负责监督各级法律援助服务质量的重要部门,其可以通过审查法律援助接受者提出的投诉及他们对法律援助接受者的调查等方式对法律援助服务进行数据收集、质量监测和司法评估;在尼泊尔,如果法律援助提供者未能履职、没有充分准备或是缺乏相应履职资格,则通过以检察机关为代表的司法行为体对此类法律援助质量问题进行保障和问责。由此可见,域外检察机关对包括值班律师服务制度在内的各项法律援助工作都发挥着积极的保障作用,尤其在服务质量监测和司法评估,以及相关问责问题上,都保障着值班律师权利与义务的规范行使。
由于值班律师制度特有的提供法律服务“轮替性”特点,相关国家会以一定的工作机制保障其服务有效性。如日本将值班律师制度分为“名簿制值班律师法援服务”与“待命制值班律师法援服务”,二者均致力于保障值班律师的积极性,因上述类型均以律师自愿提供值班法律服务为基础。
