原标题：行政公益诉讼诉前程序探索
新修改的行政诉讼法明确指出,检察机关提起行政公益诉讼之前“应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责”。2018年2月,两高发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定:“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。”诉前程序作为重要的制度创新,已经进入全面实施阶段,但就如何充分发挥该程序的积极作用,仍有一些问题需要进一步探讨。
诉前程序的性质定位。诉前程序是检察机关履行法律监督职能时的非诉监督形式、程序性措施。诉前程序的性质界定关系到实施方式、审核标准、程序构造、监督救济等内容。从深层次来看,诉前程序作为受侵害公共利益的救济手段,为行政效能的提高、行政行为的外部监督提供制度保障,亦是督促行政机关进行自我约束、自我纠错的重要体现。检察机关作为宪法规定的法律监督机关,对在履行职责过程中发现的行政机关违法行为或者不作为行为进行监督有其正当性,诉前程序能够督促行政机关通过自我控制,纠正自身违法行政行为、履行法定职责。实际上,行政公益诉讼诉前程序是连接检察机关与行政机关、融合外部监督与自我纠错的复合型模式,其性质无法用简单的实体性或程序性的单一、静态的标准来判断。
诉前程序的价值。不论是大陆法系或英美法系,理论与实务界普遍对行政公益诉讼诉前程序设置的本质定性为行政权与司法权的关系与配置问题。大陆法系中,行政复议前置制度,亦指明了诉前程序的价值存在。美国行政法中的“成熟原则”“穷尽行政救济原则”等内容,则是行政公益诉讼诉前程序的理论基础。考察德国、日本、韩国等国家发现,也分别有类似诉前程序规定的体现。我国确立检察机关提起行政公益诉讼制度,涉及的是检察权对行政权的监督问题。在此基础上,我国行政公益诉讼诉前程序的价值通常可以包括三个层面内容:一是制衡价值。在承认检察权、行政权、审判权权力分工的基础上,制衡行政权、审判权的价值。通过诉前程序的设置,清晰地界定三者的权力内容,特别是充分尊重行政机关自我纠错能力和自主权。二是秩序价值。遵守权力运行秩序,对检察机关、行政机关和审判机关权力运行的秩序进行协调。通过诉前程序的设置,完善检察机关法律监督程序,构建更为优化的秩序体系。三是效益价值。追求行政公益诉讼的耗费与收益的最大比,以实现维护公共利益为目的,进行成本效益的经济分析。通过诉前程序的制度设计,优化司法资源,降低诉讼成本,实现分流功效。制度设计的优化,需要全面考量平衡协调不同的法律价值目标。归根结底,诉前程序,体现的是对“公平”与“效益”两种不同价值的平衡。
诉前程序与诉讼程序的辩证关系。诉前程序以减少诉讼数量、优化司法资源彰显其价值功能,正确认识诉前程序和诉讼程序的辩证关系,完善程序设计衔接,可以为诉前程序和诉讼程序的效果体现提供思路保障。
1.诉前程序是排他性的前置程序,具有相对独立性。其一,诉前程序是提起行政公益诉讼的前置性程序,诉前程序在前,诉讼程序在后,且是在行政机关拒绝履职、检察建议未能落实的情况下才可提起行政公益诉讼,法律逻辑层面而言,诉前程序是诉讼程序的必要条件。其二,诉前程序具有其相对独立性。实践证明,多数公益诉讼案件在诉前程序阶段就可以结案,诉前程序是一种相对独立的结案方式、办案形式。即行政机关在收到检察建议之后,及时纠正违法行政行为、积极履行法定职责、充分落实检察建议,则诉前程序目的达成,应当终结程序。
2.诉前程序与诉讼程序皆是公益诉讼制度的重要环节。在制度设计上,减少诉讼,甚至实现零诉讼,是诉前程序的设计目标之一。诉前程序的创制,是为了督促行政机关发挥自我纠错功能,及时纠正违法行为、消除公益受损状态,避免提起行政公益诉讼。但是减少诉讼、追求零诉讼并不表明诉讼程序是可有可无的,诉讼程序是诉前程序无法达成后采取的后续环节,对行政机关的违法行政行为起着警示、约束的作用,也是诉前程序重要的效果保障。事实上,没有诉讼程序的制度保障,诉前程序目的也将无法达成。
行政公益诉讼诉前程序的实践问题。实证研究发现:从公益诉讼的办理方式看,诉前程序是公益诉讼案件办理的主要方式。从行政公益诉讼的最后效果看,诉前程序是行政公益诉讼案件有效结案的主要形式,相当比例的行政机关能够在诉前程序中主动纠正违法行为、履行法定职责。也存在一些亟待解决的问题:一是相关制度法律层面还停留在原则性的规定上,诉前程序落实标准也缺乏统一的规定,公益诉讼、诉前程序的相关立法亟待完善;二是在诉前程序中,有的检察建议内容针对性不强,缺乏可操作性;三是绝大多数相关行政机关能在规定时间内对检察建议予以回复,但也存在个别行政机关恶意拖延、未积极履行监督职责等情况,使得诉前程序目标无法达成,最终影响检察机关提起行政公益诉讼的时机和效果。
(作者单位:浙江省湖州市长兴县人民检察院,上海社会科学院)
