原标题：修订后检察院组织法十六讲:检察机关的职权配置
《中华人民共和国人民检察院组织法》摘录
第20条 人民检察院行使下列职权:
(一)依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权;
(二)对刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人;
(三)对刑事案件进行审查,决定是否提起公诉,对决定提起公诉的案件支持公诉;
(四)依照法律规定提起公益诉讼;
(五)对诉讼活动实行法律监督;
(六)对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督;
(七)对监狱、看守所的执法活动实行法律监督;
(八)法律规定的其他职权。
第22条最高人民检察院对最高人民法院的死刑复核活动实行监督;对报请核准追诉的案件进行审查,决定是否追诉。
第23条最高人民检察院可以对属于检察工作中具体应用法律的问题进行解释。
最高人民检察院可以发布指导性案例。
1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》第5条规定:“各级人民检察院行使下列职权:(一)对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件,行使检察权。(二)对于直接受理的刑事案件,进行侦查。(三)对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕、起诉或者免予起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督。(四)对于刑事案件提起公诉,支持公诉;对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督。(五)对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,实行监督。”随着相关法律的不断完善和司法体制改革的推进,上述关于检察机关职权的规定已经不符合实际情况。近年来,党和国家不断优化检察机关的职权配置,赋予了检察机关许多新的职能。2018年10月26日,第十三届全国人大常委会第六次会议修订通过《中华人民共和国人民检察院组织法》(下称人民检察院组织法)。此次修改人民检察院组织法,对检察机关的职权作了系统梳理:
第一,依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权。在监察体制改革开始试点之后,对检察机关是否还具有侦查权,存在一些不同观点。随着改革试点的推进和相关研究的深入,各方面逐步统一了认识:检察机关保留必要的侦查权,既符合检察机关的法律监督定位,是其有效履行诉讼监督职能的重要途径和方式,也符合维护司法公正的需求,有利于节约办案资源,提高追诉犯罪的效率。修改后刑事诉讼法第19条第2款规定:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。”与修改后刑事诉讼法相呼应,修改后人民检察院组织法将关于检察机关侦查权的规定修改为“依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权”。
第二,对刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人。修改前的人民检察院组织法中表述为“对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕”。该表述不够完整。检察机关除了对公安机关侦查的案件有审查批准逮捕的职权外,对于检察机关自行侦查的案件,还有审查决定逮捕的权力。另外,随着监察体制改革的推进,对于监察机关移送的案件,检察机关也有审查决定是否逮捕的职责。因此,此次修改人民检察院组织法将此项职权的表述修改为“对刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人”,其中,“刑事案件”既包括公安机关、检察机关等侦查机关办理的案件,也包括监察机关办理的涉嫌职务犯罪的案件;“批准或者决定是否逮捕”也将两种审查逮捕方式都涵盖进去。
第三,对刑事案件进行审查,决定是否提起公诉,对决定提起公诉的案件支持公诉。此次修改人民检察院组织法,对于公诉权也作了进一步完善。首先,与审查逮捕权的规定相同,将“公安机关侦查的案件”修改为“刑事案件”,在范围上更加周延。其次,将公诉权分为三个层次来表述:一是审查起诉权,即对公安机关、检察机关等侦查机关以及监察机关移送的刑事案件进行审查;二是提起公诉权,即在对案件进行审查后,决定起诉或者不起诉;三是支持公诉权,即对于决定提起公诉的案件,派员以国家公诉人的身份出席法庭,支持公诉。
第四,依照法律规定提起公益诉讼。近年来,各地检察机关就开展公益诉讼进行了谨慎而又积极的探索,积累了经验,使得建立检察机关提起公益诉讼制度的可行性日益彰显。2014年,党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年5月,中央深改组审议并通过最高人民检察院起草的《检察机关提起公益诉讼试点方案》。同年7月,十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。各级检察机关严格按照授权决定的要求,稳妥部署推进试点工作,办理了相当数量的民事、行政公益诉讼案件,取得了良好的政治效果、社会效果和法律效果。2017年6月,在总结试点经验基础上,全国人大常委会作出了修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,在这两部法律中正式确立了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼制度。此次修改人民检察院组织法,对检察机关的公益诉讼权作了进一步确认。
第五,对诉讼活动实行法律监督。修改前的人民检察院组织法关于检察机关的诉讼监督权作了三处规定,分别为“对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督”“对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督”和“对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,实行监督”。但上述规定并不完整。根据三大诉讼法,检察机关对刑事诉讼活动实行法律监督,除了对上述活动进行监督外,还对刑事立案、死刑复核等进行监督;同时,人民检察院有权对民事诉讼、行政诉讼实行法律监督。此次修改人民检察院组织法,将上述对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的监督职权合并为一项“对诉讼活动实行法律监督”。
第六,对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督。广义而言,对生效法律文书的执行也属于诉讼的一部分,2012年对民事诉讼法进行修改时,将“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”,就有将执行活动纳入检察机关监督范围的意思。但是,执行活动与一般的诉讼活动又有所区别。诉讼活动是一种司法活动,而执行活动则兼具司法活动和行政活动的性质。因此,此次修改人民检察院组织法,将检察机关对刑事、民事、行政判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督作为一项独立的职权予以规定。
第七,对监狱、看守所的执法活动实行法律监督。检察机关对监狱、看守所活动的监督主要包括两个方面:一是对监狱、看守所执行刑罚和审前羁押的活动进行监督;二是对监狱、看守所的其他执法活动进行监督。
第八,法律规定的其他职权。按照相关法律规定,检察机关还有一些其他职权,如羁押必要性审查、提出没收违法所得的申请、对强制医疗的监督、对社区矫正的监督等。如果人民检察院组织法对此一一列举,会造成条文过于冗长。因此,此次修改人民检察院组织法增加了一个兜底条款,既可以涵盖现行法律规定的检察机关的各项职权,也可以为将来检察职权的进一步发展预留空间。
此外,修改后的人民检察院组织法还在第22条、第23条规定了最高人民检察院特有的四项职权,包括:对最高人民法院的死刑复核活动实行监督;对报请核准追诉的案件进行审查、决定是否追诉;对属于检察工作中具体应用法律的问题进行解释;发布指导性案例。其中,前三项职权在其他法律中已有规定,第四项职权“发布指导性案例”则是此次修改人民检察院组织法新增加的内容。建立案例指导制度,是规范司法办案标准、约束自由裁量权、总结推广司法经验的需要。从其功能和价值来看,有助于强化上级司法机关对下级司法机关办案工作的监督和指导、弥补司法解释之不足、增强法律的确定性和可预测性。自2010年以来,最高人民检察院已经先后发布十三批指导性案例,对于规范司法办案,促进检察机关严格公正司法,保障法律统一正确实施发挥了重要作用。
(作者单位:最高人民检察院法律政策研究室)
