原标题：“塑战速决”系列专题之二：艰苦的博弈
编者按：2018年，联合国环境署首次聚焦一次性塑料污染问题，发布世界环境日的主题为“塑战速决”。上期全球商业观察聚焦全球塑料污染现状，推出了《“塑战速决”系列专题之一——危险的真相》。
塑料对环境的污染和破坏，最终受害的还是人类自身。最新的科学研究进展证明，人类生产的塑料，通过各种方式，比如以塑料微粒侵入生物链，最终又回到了人类的餐桌，侵入人类的身体。其危害目前还无法估量。
正是意识到问题的严峻性，不少环保人士纷纷行动起来，推动人们减少对一次性塑料制品的使用——从杯子到塑料袋，世界各国也纷纷开始对一次性塑料袋发布禁令，或者推进立法进程，计划通过法律和税收等手段限制塑料垃圾的泛滥。
本期推出“塑战速决”系列专题之二——艰苦的博弈，继续聚焦全球塑料污染的危害及其治理，梳理各国对塑料污染的政策进展，以及背后相关利益方的博弈。
（李艳霞）
导读：尽管英国政府雄心勃勃的反塑料污染战略里还没有把一次性杯子纳入重点惩治的对象，但在英国民间，避免所有不必要的一次性塑料包装污染环境已经越来越成为共识，那些缺乏环保意识的企业也很容易被捉来放在聚光灯下，成为有道德缺陷的批判焦点。一代人正在改变看待塑料的方式。
特派记者师琰伦敦报道
“幸福是火车上的一杯热茶。”
12月4日早，费恩利-惠廷斯托（HughFearnley-Whittingstall）在火车上发出了这样一条推特，配图是他盛着热茶的保温杯。这位中年美食作家和电视主持人感谢火车运营商西南铁路的“快速反应”——现在他可以在该公司运营的火车上用自己随身携带的可重复使用的杯子买茶喝了。
他之前跟铁路运营商刚刚经历了一场“茶杯里的风波”，这可不是英文意境里的小题大做，而是一场道义的较量，关系到炙手可热的塑料污染问题。11月22日早上，他因为所乘列车的饮食供应商拒绝把茶水倒进他的保温杯里，理由是公司的政策只能使用提供给顾客的一次性杯子，一怒之下发推质疑。
7分钟后，西南铁路就回复了他，给出两条理由，一是这样做是出于安全原因，二是热水器的出水管不能调节因此不适用于某些杯子，不过也承诺继续跟进并回馈此事。
当美食作家再次登上西南铁路的火车时，这个问题显然已经解决，西南铁路改变了相关政策。而另一家铁路运营商宣布，会给使用自带杯子买茶和咖啡的顾客20便士折扣，这大约相当于10%的价格优惠。
尽管英国政府雄心勃勃的反塑料污染战略里还没有把一次性杯子纳入重点惩治的对象，但在英国民间，避免所有不必要的一次性塑料包装污染环境已经越来越成为共识，那些缺乏环保意识的企业也很容易被捉来放在聚光灯下，成为有道德缺陷的批判焦点。
一代人正在改变看待塑料的方式。
“茶杯风波”背后的较量
今年1月，英国下议院环境审计委员会出了一份报告，要求政府在对使用一次性纸杯购买的所有热饮价格之外强制收取25便士/杯的税款，以帮助改变消费者的习惯，促进回收，并投资于后处理设施。
报告也建议，如果所有外卖纸杯在2023年之前可以回收的目标没能实现，那就禁止一次性纸杯。
这个俗称“拿铁税”的新税种建议一出台便呼声很高，却在11月份财政大臣秋季预算案中并未出现。在预算演讲中，英国财政大臣哈蒙德说，他认为这样做不会对消费者行为产生“决定性的转变”；如果该行业在减少塑料污染方面未能取得足够的进展，政府将重新考虑这个问题。
而据一些了解内情的人士透露，内阁部长们是担心“拿铁税”对商业街带来负面影响，传统零售业本已在互联网购物的冲击下苦苦挣扎，唯恐征收“拿铁税”进一步阻止购物者在商业街消费的兴致。
据统计，每年英国消费约25亿个一次性咖啡杯，其中每400个杯子中仅有1个实现回收，回收率不到0.25%。由此每年产生的垃圾约2.5万吨。
一次性纸杯不能通过普通系统回收，因为是由聚乙烯衬里的纸板制成，衬里难以除去，造纸厂也不接受；如果将其归入正常垃圾收集系统里的纸张类废弃物，若无法有效分拣，结果是会导致更多废弃物最终被填埋。
伦敦帝国理工学院材料资源工程教授赛奇曼（ChrisCheeseman）指出，聚乙烯具有抗降解能力，可能需要30年才能完成分解；即使没有聚乙烯衬里，因为用的是高质量的纸张，这些纸杯可能需要18个月到两年的时间才能开始分解，产生的甲烷气体也很难被收集。
环境审计委员会原本对这项新税种的开征寄予厚望。此前在自由民主党呼吁下，保守党政府于2015年10月推出对超市塑料袋不再免费提供，按5便士收费，政策实施第一年就效果显著，使得英国的塑料袋使用量立马减少了83%。
根据环境审计委员会向下议院提交的证据，这项税收有望让每年消费的一次性杯子减少5000万到3亿个。
在拿铁税问题上，自由民主党也花了不少力气施加压力，他们甚至专门调查了环境部和下议院本身造成的一次性纸杯废弃物问题，指出过去五年下议院使用了近400万个一次性杯子，仅去年一年餐饮服务部门就购买了65.7万个一次性杯子，相当于每个议员1000个，不过比2013年的91.87万个已有所减少。
环境审计委员会主席、工党议员克里亚（MaryCreagh）对政府拒绝向一次性纸杯强制征税感到非常失望。“英国的一次性文化正在对我们的街道、海滩和海洋产生破坏性影响，”她说，“我们的报告推荐了一次性包装危机的实用解决方案，但政府的回应表明，尽管话语温暖，却并没有采取任何真正的行动。”
在克里亚早先领导的调查中，只有两家咖啡连锁店提供了调查证据，另一些则拒绝参与，这显示出产业界并不情愿解决咖啡杯浪费问题。虽然有连锁咖啡店为自带杯子的顾客提供折扣，但这些优惠吸引来的顾客只有全部咖啡消费量的1%-2%。
“污染者付费”原则
早在今年初，英国首相特雷莎·梅就宣布要启动一场针对塑料废弃物的战争，提到的政策包括在超市中设立无塑料包装通道、对外卖包装征税等举措，目标是在25年内消除一切可以避免的塑料废弃物。她承诺英国将在环境问题上引领国际。
不过，按照费恩利-惠廷斯托这种热心环保人士的标准，英国政府在自己的“塑料战争”中只是一个“逃兵”。这位作家对自己的国家有更高的要求。“如果我们将2043年设定为解决这一严重问题的最后期限，那么对于许多物种来说已经太迟了，而且可能对整个生态系统而言都太迟了。”他说。
在一些环保组织看来，英国政府的这些愿景若想实现，必须得到立法的支持，而不是依赖出于自愿原则的行动。这些机构还警告，离开欧盟可能会削弱英国对环境保护的标准，并呼吁英国政府承诺不会降低绿色标准以换取脱欧后快速达成新贸易协议。
今年初中国进口塑料禁令实施后，英国每年32万吨的塑料废弃物出口去向何处成了大问题。英国环境部长戈夫曾表示，从长远看，英国将不得不停止塑料废品输出。但在今年1月至8月期间，根据官方数据，英国对非欧盟国家的整体塑料废弃物出口仅比2017年同期低了11%。
工党影子环境女发言人苏伊曼呼吁政府改革制度，打破废弃物及回收系统现有运行框架，进行系统性的而不零敲碎打的改变。
英国下议院环境审计委员会也致力于推动引入塑料瓶存款退回计划（DRS），作为减少乱扔垃圾和提高回收率系列措施的一部分，制定法律规定塑料瓶最迟必须在2023年之前含有至少50%的再生塑料；并要求超市、零售商和饮料公司应该被迫为回收它们销售的塑料包装付出更多代价，即“污染者付费”原则。
据信英国环境大臣戈夫已要求提供实施DRS政策的证据，预计在新一年有望宣布实施。
在英国，每天有150万个塑料瓶被丢弃、送往垃圾填埋场或焚烧。DRS计划的实施有望让其中70万个得到回收。该计划已在德国等几个欧洲国家以及澳大利亚和美国部分地区实施，通过为公众提供经济激励，让他们退回而不是扔掉塑料瓶。
所谓“污染者付费”原则是针对产生塑料废弃物的公司，包括超市和饮料公司，它们为英国回收利用体系做出的贡献在欧盟内部属于低水平，由纳税人支付了90%的回收成本。
环境审查委员会建议政府采用生产者“责任合规费用”，奖励可回收性设计，提高难回收的包装缴费。
“许多一次性塑料产品成本高于收益，但目前制造商只看到其中优势，一旦它们也需要承担成本责任，这个系统应该很快有所改变。”英国绿色和平组织海洋负责人WillMcCallum说。
塑料行业游说力量
英国超市每年生产100万吨塑料包装，占到该国整个塑料用量的四分之一以上，也因此成为环保人士盯住的重点。
今年早些时候的一项民意调查显示，五分之四的受访者担心英国丢弃塑料包装的数量，91%的人希望在超市中使用无塑料包装通道。
今年4月，包括英国主要连锁超市Sainsbury's、Tesco、Waitrose、Aldi、Asda、Lidl、M&S、Morrisons在内的42家企业都签署了支持英国塑料协议这项行业倡议，旨在改造包装并减少可避免的塑料废弃物，目标是到2025年，所有塑料包装都可以重复使用、回收或堆肥。
不过，根据消费者团体最近一项分析，英国超市使用的塑料包装中仍有近三分之一按标准属于不可回收或难以回收的。
而绿色和平组织调查显示，对塑料袋引入5便士收费三年后，英国10家领先的超市每年仍向市场投放81万吨一次性塑料包装，11亿个一次性塑料袋，12亿个用于水果和蔬菜的塑料袋以及9.58亿个可重复使用的袋子。
绿色和平组织认为，超市在减少塑料足迹方面仍做得不够，接受调查的超市中有一半没有减少塑料包装的具体目标。由于超市继续投放如此规模的一次性塑料袋，政府有必要采取更多行动，比如对塑料袋价格大幅上调，或完全不再出售。
目前法国已禁止在超市收银台和松散食品区使用一次性塑料袋。
而根据英国信息自由法公布的文件，这些超市及其代表机构曾强烈游说政府不要增加它们回收塑料及其它废弃物的费用，称这将对商业运营造成重大和破坏性的变化。
环境咨询公司Eunomia的DominicHogg博士表示，自愿协议不会真正解决问题，如果政府希望70%的塑料包装被回收或堆肥，就不要将其纳入自愿协议让企业自行选择，而是要制定政策，通过立法来实现。
塑料行业本身的游说力量也不可小觑。去年在数十家游说团体和塑料生产商推动下，英国政府就曾悄悄减少对塑料废弃物制定的回收目标。
在2017年3月的财政预算中，英国政府宣布塑料回收的目标将从2016年制定的57%降至49%，然后到2020年每年增加2%，到2020年才达到57%。
官方的公开说法是此举是为了“减轻商业负担”，特别是小型零售商的负担。但事实上是塑料行业的游说所致。
在被公开的63份回复政府就回收目标进行的咨询文件中，有25份回复意见是促使政府减少制定的回收目标，其中16个是行业游说团体，9个是塑料制品生产商。他们要求尽量减少对生产者的长期合规成本。
英国政府计划对本国生产以及进口的塑料包装征收新税，以加大力度解决一次性塑料产生的垃圾问题，将对食品和饮料公司不包含至少30%再生成分的塑料包装征税，但新的税收还需要经过咨询程序，在2022年4月前不会生效。
但一些环保机构和塑料问题活动人士担心，离开欧盟后，英国制定的相关减塑目标可能降低。作为尚未正式实施的欧盟循环经济一揽子计划的缔约国，英国需要遵循欧盟的共同目标，即到2030年回收75%的塑料包装废弃物。但随着英国脱欧，将无机构取代欧盟委员会或欧洲环境署的作用。
