原标题：合理分配土地增值收益
王晓毅（中国社会科学院社会学研究所研究员）
埃塞俄比亚的Kimbibit相当于中国一个人口较多的乡镇，有7万到8万人口，距离首都亚的斯亚贝巴80多公里。据说这个乡镇有公务员1000多人，政府部门中最重要的办公室之一是土地管理办公室，涉及土地的事情大多归这个办公室负责，比如土地的登记、地块的划分、纠纷的调解，还有一个重要的工作是土地的征用，也就是将农民的农业用地变成非农业用地。土地征用是最容易引起矛盾纠纷的，因为大多数农民不愿意土地被征用，被征用时补偿也很低。
在埃塞俄比亚，土地是属于国家所有，农民只有土地的使用权，但是这种使用权是可以继承的，所以国家不会因为拥有土地所有权就随便调整农民的土地。但是，近年来埃塞俄比亚经济增长较快，非农用地需求不断增加。与很多发展中国家一样，农业用地被征用最容易引起矛盾和纠纷，一方面因为土地是农民的生存保障，如果没有了土地，农民就很难生存；另一方面，土地被征用会带来土地价格的增长，但是农民往往不能得到土地升值所带来的收益。
在Kimbibit，农村人口超过了85%，大部分农民依靠土地维持生活。二十世纪后期，埃塞俄比亚进行了土地改革，土地被从大地主手里收回，变成国家所有。这些土地被分配到农民手中，每人大约可以分得0.25公顷土地，也就是3-4亩，这些土地是农民的主要生活来源，一旦土地被政府征用，失去土地的农民很容易陷入生存困境。
没有土地的农民在乡村或者成为佃农，靠租地维持生活，或者从事畜牧业。要成为租地的农民，首先遇到的是租地困难，由于地少人多，很少有人愿意将土地出租，即使少数农民因为家庭劳动力不足，不得不将土地出租，也往往首先出租给有亲戚关系的人，没有特殊关系的失地农民很难租到合适的地。即使租到土地，租金也很高，这里普遍实行分成地租，一般是租地农民要支付收成的50%作为地租。
地处高原地区农地产量并不高，虽然是在热带地区，但是因为海拔2800多米的高度，物产并不丰富。且没有灌溉设施，完全靠天吃饭，近年来由于降雨减少，原来的两季种植变成了一季种植，尽管政府推广更精细的耕作方式和使用化肥，产量有了很大提高，但是折算成我们熟悉的亩产量，也仅有300-400斤。即使租种一公顷土地，交掉一半地租，除去种子、化肥的钱，很难维持一家三四口人的生活。正是因为拥有土地对于农民的生计如此重要，所以农民不希望他们的土地被征用。
农民不希望土地被征用的另一个原因是，征地补偿标准太低。由于土地是国有的，所以政府在征用土地的时候，农民很难拒绝。埃塞俄比亚农地被征用的补偿标准通常是5年的平均产量，如果一公顷土地的粮食评估产量是2000公斤，人均0.25公顷的土地，粮食评估量只有500公斤，5年也只有2500公斤，这种补偿标准明显偏低，失地农民未来的生活将受到较大影响，因此征地很容易激发农民的对立情绪。
征地补偿标准通常是参照失地农民的生活需求和土地增值来制定的。农民失去土地以后，原有的生存方式无法继续，他们需要转换职业才能维持生存。而要转换职业，补偿至少要能够负担转型期间农民的生活费用、转换职业的培训费用和转换职业所需的必要投入，只有这样才能保障农民不会因为失去土地而陷入贫困。但是我们看到，在埃塞俄比亚，对失地农民的补偿明显偏低，同时既没有专门的机构帮助、辅导失地农民实现职业转变，也没有足够的资金支持农民实现职业转变，于是不少失去土地的农民立即陷入贫困。
在几乎所有国家，农业用地被转化成工业用地以后，价格都会大幅度上涨，土地增值带来的财富是巨大的。许多土地私有国家的农民希望自己的农业用地被纳入城市规划，变成建设用地，因为土地性质一旦发生变化，土地的价格就会大幅度提高。但在一些发展中国家，农民得到的征地补偿标准很低、数额很少，很难充分享受到土地增值的收益，上述埃塞俄比亚的情况在发展中国家是比较典型的。
从法理上说，国家占有土地增值收益有两个理由：一个是土地增值主要来源于国家的投入，国家加大对基础设施的投入和城市的扩张，为土地增值创造了条件，如果没有国家的投入和土地使用性质的转变，农用土地也就不可能升值；二是政府获得了土地增值的收益，才能有足够的资金发展公共事业，为社会提供义务教育、环境保护、促进就业、公共安全等公共服务和公共产品。尽管有这些理由，但土地增值收益分配必须守住一条底线——征地补偿要确保失地农民的基本生存和发展，农民不能因为失去土地而陷入贫困。
责任编辑：张岩
