2023年12月20日，在历经多年辩论和数天的艰苦谈判后，欧盟谈判代表终于就棘手的欧洲移民与庇护制度改革达成一项“历史性”协议。
2023年12月22日，在加沙地带中部的布赖杰难民营，巴勒斯坦人在收到以军撤离要求后离开家园新华社发
由于移民问题可能在2024年6月欧洲议会选举前成为热门竞选议题，所以取得突破至关重要。“这是历史性的一天。”欧洲议会议长萝伯塔·梅措拉如此评价。
英国《每日电讯报》网站报道，根据协议，从2025年起，所有通过非常规手段进入欧盟的移民都将接受身份、健康和安全检查，他们的面部生物特征和指纹都将被记录在案。多达3万名寻求庇护者将随时被扣留在边境或机场附近的拘留所，以便当局快速处理庇护申请和加速遣返，以减轻“前线国家”的负担。难民和人权组织谴责了这些措施。欧洲难民和流亡者理事会对此的定性是“欧洲黑暗的一天”，它警告说数十万人将被“拘留”。
该协议的达成，为胶着数年的欧盟《移民与庇护公约》的后续出台奠定了重要的政治基础，令很多欧洲国家欢欣鼓舞。但是，这些改革举措能否帮助欧盟真正地解决目前正在经受的棘手的大规模难民与非法移民危机，效果有待观察。
文|张金岭中国社会科学院欧洲研究所研究员、社会文化研究室主任、马克思主义与欧洲文明研究中心秘书长
本文转载自微信公众号“环球杂志”（ID：GlobeMagazine），原文首发于2024年1月15日，原标题为《欧洲，被这个问题难倒了》。
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严峻挑战下多国酝酿对策
在全球多地社会持续动荡的背景下，欧洲正面临着自2015~2016年间难民危机后最大的难民与非法移民涌入潮，欧盟及各成员国不得不修订法律、革新机制，以应对这场新的危机给欧洲社会带来的严峻挑战。
2023年初，欧盟特别峰会聚焦难民与非法移民问题，27个成员国一致同意要在欧盟外部边境修建隔离墙，遣返不合规难民，最大限度抵御难民于欧盟之外。进入下半年，德国、法国、意大利、波兰、匈牙利、奥地利等多国出台新举措，加大力度应对非法移民与难民问题。可以说，从欧盟委员会到各成员国，各方都被广泛动员起来，并显示出共同保卫欧盟边境的决心。
据欧盟难民庇护署（EUAA）最新数据，2023年上半年，欧盟27国及挪威、瑞士等29个国家共收到51.9万份避难申请，较2022年同期增长28%，创下2015~2016年难民危机后的最高纪录，到2023年底申请人数可能会超过100万。其中，德国收到的难民申请最多，占申请总数的30%，几乎是分别位列第二、第三的西班牙（17%）和法国（16%）所收申请的两倍。由于庇护申请人数大增，欧洲各国积压的等待处理的文件数量较2022年增加了34%。
在已接收的难民申请中，叙利亚人、阿富汗人、委内瑞拉人、土耳其人和哥伦比亚人最多，占总数的44%。据欧盟统计局数据，在俄乌冲突背景下，截至2023年9月约有420万乌克兰人受益于欧盟的临时保护机制，他们主要分布于德国（119.4万）、波兰（95.8万）和捷克（36万）等国家。
很明显，德国一直是涌入欧洲的众多难民最青睐的目的地，也是欧洲接纳移民最多的国家。联合国数据显示，2020年德国移民存量达1580万人，远超移民同样相对较多的英国（936万）、法国（852万）、意大利（639万）等国。据欧盟官方数据，截至2021年初，在欧盟2400万非欧洲裔移民中，44.2%生活在德国。
在难民安置、打击非法移民等问题带来的巨大压力下，德国总理朔尔茨于2023年11月7日专门召集全国16位州长讨论移民问题。在这次被朔尔茨称作是“历史性时刻”的会议期间，各方就收紧移民政策和难民安置达成一致，誓将不合规的移民挡回去。
作为非法移民跨越地中海进入欧盟主要登陆点之一的意大利，同样面临着严重冲击。自2023年初以来，已有14.5万名非法移民乘船抵达意大利沿岸，多于上年同期的8.8万人。重压之下，意大利同阿尔巴尼亚于2023年11月初达成协议，由后者为经海路抵达意大利的非法移民提供暂时避难场所，以便他们等待意大利政府受理庇护申请。意大利将出资在阿尔巴尼亚建设两个难民收容场所，并拥有对这两处场所的司法管辖权，预计每年能接纳3.6万人。阿尔巴尼亚在难民安置问题上给意大利提供帮助，意大利则表示支持阿尔巴尼亚加入欧盟的申请。
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给欧洲带来多维度深刻影响
自2015~2016年难民危机以来，欧洲民众针对难民与非法移民的不满情绪基本上没有缓解过。如今，在俄乌冲突没有结束迹象的背景下，欧洲社会早已出现一种“难民疲劳症”。民众排外呼声高涨，强烈抗议外来人口涌入带来的负面影响，尤其是在涉及生活成本、劳动就业、福利保障、社会安全等民生领域，他们的感受异常敏感。如此民意也使得欧洲社会内部广泛地存在着“团结疲劳症”，加剧了其内部的分化。
从政治角度看，当前困境将持续刺激和助长民众的排外情绪，推动欧洲各国极右翼政治力量崛起。目前，欧洲各国普遍存在的政治右倾正是在一定程度上受到了难民与非法移民问题的影响。而且，这一难题将会加深欧盟内部的分化，影响团结。
过几去年间，欧盟各成员国之间在难民安置、打击非法移民、强化欧盟外部边境管控等问题上，一直存在着较为严重的意见分歧与利益分化，各自为政，难以形成有效的团结合作。目前虽然各方对依然处于商讨状态的《移民与庇护公约》取得了一些共识，但分歧还是不容忽视。在欧洲议会，主打疑欧主义的极右翼政党更是借此为2024年欧洲议会选举造势。
在经济领域，打击非法移民与安置难民，将直接增加欧盟及各成员国的财政负担，拖累经济增长。大量外来人口的涌入，也会大幅增加欧洲各国社会福利支出，增加财政负担。尽管这些非法移民与难民大都比较年轻，但从其年龄结构、受教育程度来看，与面临严重人口老龄化问题的欧洲对劳动力的需求并不匹配，反而成为劳动力市场改革的负担。
持续涌入欧洲的非法移民与难民，还对欧洲在民族、国家、文化、制度等方面的认同产生诸多消极影响。近些年来，与少数族裔、非法移民与难民相关的治安问题甚至恐怖袭击等问题接连不断，不但在欧洲各国不同程度地制造了各类恐慌，也撕裂了民意。
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从根源解决问题任重道远
欧洲经济发达，难民甚至是非法移民较易获得经济支持，这也使得欧洲成为“移民热土”，出于经济目的的非法移民一直持续不断。而且，每每在世界范围内出现地区性的动荡或冲突，以及其他人道主义危机时，都会有大量难民涌入欧洲。实际情况也表明，欧洲周边地区局势时有动荡，非洲与中东相关国家的难民首选前往欧洲。
相对宽松的移民与庇护政策，也成为欧洲吸引非法移民与难民的重要原因之一。2022年2月俄乌冲突爆发后，欧盟很快就于3月3日作出一项历史性决议，批准了一份特别的临时性庇护法案，降低接收乌克兰难民的条件，并免除冗杂申请材料与手续，且赋予他们广泛的权利，比如工作许可，以及获得住房、社会和医疗援助等。
一面是大量移民难民涌入，另一面收紧移民与庇护政策的呼声在欧洲一直高涨。近几年，欧洲各国应对非法移民与难民问题的机制变革越来越朝着此方向迈进，这其中法国的动向很有代表性。2023年11月14日，由右翼主导的法国参议院通过了一项新的移民法案，加大对非法劳工的监管力度，并大幅度收紧多项福利措施，比如严苛化非法劳工申请在法居留的条件，取消对非法居留的外国人提供的“国家医疗援助”，延长外国人申请住房补助和家庭津贴时对其在法合法且稳定居住时长的要求，终止外国人在法国所生子女自动获得法国国籍的权利等。
法国参议院还支持对庇护制度进行改革，比如，若庇护申请在初审中就被拒绝，申请人将被立即签发强制离境通知，再如，在公共秩序或国家安全受到严重威胁的情况下，将取消对某些移民免遭驱逐的保护等。此外，法国还将引入移民配额制度，重新引入“非法居留罪”等。一系列变革表明，法国已向非法移民与难民问题重拳出击。
从技术层面看，责任分配不均衡也是导致欧盟无法对非法移民与难民问题实现协作治理的原因之一。按照欧盟现行规定，难民庇护申请的管理主要落在移民中转的首个国家，身处“第一线”的意大利和希腊因此面临的压力巨大。与之对比，在此次俄乌冲突爆发之前，大部分东欧国家只同意安置很少一部分难民，各国几乎感受不到什么压力。
面对在移民与庇护政策方面的诸多问题，欧盟希望在2024年夏季之前最终将酝酿已久的《移民与庇护公约》落实为法律，以强化边境管控、加强团结协作。在2023年12月20日通过的谈判协议中，欧盟27个国家已在多个方面达成一致意见。比如，加强对移民抵达欧盟的控制，在欧盟边境附近设立拘留所并对移民进行初步筛查，以确保那些无权获得庇护的人更快地被遣返；拓展对欧盟境内移民数据进行收集的范围，强化团结机制，责成各成员国在两个方案间做出选择——要么安置身处于面临着巨大移民压力的欧盟成员国的难民申请者，要么支付经济补偿。
欧盟也试图从源头上解决非法移民与难民问题，但如若欧洲周边地区局势持续动荡、经济社会发展中的贫困状态始终得不到有效改善，这一难题恐将无法得到根治。因此，欧盟如何能在世界和平、地区稳定、繁荣发展等方面作出积极贡献，显得尤为重要，否则就会持续遭受城门鱼殃之累。
责任编辑：刘鹏林
