外部军援对一场战争来说意味着什么？有人认为它能够改变战场态势甚至战争走向；也有人认为它只能部分影响博弈筹码分布。有人认为，它不过是延长了代理人战争，是更长的放血；也有人认为，这是对自卫一方的必要支持，是急救输血。从不同的立场和利益出发，对军事援助自然有着不同判断。仅从地缘政治和安全的功能主义角度来说，美西方此番对乌“输血”的经验，对其谋划潜在地区冲突背景下的大国对抗将有着重要的借鉴意义。
据美国防部公布的清单，2月24日以来，美国援乌装备包括一千多套毒刺防空系统、五千多件标枪反坦克导弹、七百余架弹簧刀无人机、数部海马斯火箭炮系统、90门M777榴弹炮和18万枚炮弹、72辆榴炮牵引车、17部反炮兵雷达、4部反迫击炮雷达、16架米-17直升机、数百辆多用途轮式车辆、200辆M113装甲运兵车、7.5万套单兵防护装备、凤凰幽灵无人机、战术通讯系统、夜视装置、热成像系统、光学和激光测距仪、商业/卫星地图服务、爆炸物处理防护设备、核生化辐射防护设备、电子干扰设备，以及战场医疗用品等等。
从资金方面来讲，根据美国务院政治军事事务局5月初公布的数据，2月24日以来美对乌“安全援助”总价值超过38亿美元，自2014年以来，美对乌军援超65亿美元，其中既涵盖装备也有人员培训，目标既包括乌军自身和境内行动能力建设也包括提高与北约的互操作性。5月21日，拜登签署新的对乌援助法案，价值高达400亿美元，不过乌克兰只能从中直接得到一部分，涉及武器装备和培训、维持政府经济运转、人道援助等，这笔钱里还包括美国自身补充装备库存和欧洲司令部行动与部署的90亿和39亿等开支。
对于卷入冲突的非正式盟友或伙伴国，美国在不直接下场时，除了给予情报和舆论支援，更重要的是确保对其运输通畅和安全，拉长其战时“血槽”，进而达到消耗并拖垮其对手的目的。
具体到乌克兰冲突，美国及其北约盟国依靠完整的援助机制、健全的战略投送能力，以及战区内政治外交后勤基础设施等，使乌军在冲突中“补血”甚至战场换装（备）成为可能，虽不一定能最终影响战争结局。其中牵扯到同盟体系、援助机制、库存管理、军工生产、运输保障、人员培训等问题，我们先从机制谈起。
谁在管钱？
美国对外援助的法律基础是1961年《对外援助法案》（FAA），大体上有两项——国务院“国外行动与相关项目”（SFOPS）下的外交行动拨款措施，和“农业拨款措施”中的国际粮食援助条款。不过冷战结束后，越来越多的美国对外援助不再计入这两项预算，对外“安全援助”（SA）尤其如此。
近些年，对外军援约占美国外援总额的三分之一，多数由国务院出面资助，国防部负责实施。主要机制为国务院管理的“外国军事融资”（FMF）、“国际军事教育与培训”（IMET）与“维和行动”（PKO）这三个账户，账内资金都属于SFOPS拨款。其中，FMF规模最大，主要向外国政府赠款用于购买美国军事装备，并在“对外军售”（FMS）项目下提供训练支持。
国务院通过其政军事务局，对FMF、IMET、PKO，以及其他个别国别项目，如“巴基斯坦反叛乱能力基金”（PCCF），进行管理，特别是资金分配。除了装备，人员知识和技能培训也是军援项目的重要组成部分。通过这些账户所提供的资金，五角大楼国防安全合作局（DSCA）具体负责军援的实施。
此外，还有一些不在1961年外援法案授权范围内的SA项目，这些项目无需经过国务院，而是由五角大楼直接管理，从其财年拨款中出资。SA项目同样包括培训、装备和其他支持联盟军事行动或合作伙伴的项目。2002年以来，在全球反恐行动的帽子下，五角大楼每财年所获拨款中都有类似FMF项目的直接外援款项。
SA项目的法律基础是《美国法典》第10卷第333款国防部训练和装备权责中伙伴能力建设的部分，主要指五角大楼临时或针对具体国家的援助项目。在阿富汗和伊拉克的“阿富汗安全部队基金”（ASFF）和“伊拉克安全部队基金”（ISFF），在伊拉克和叙利亚的“反ISIS训练和装备基金”（CTEF），以及“乌克兰安全援助计划”（USAI）都属此类，项目的钱由五角大楼自己做主。前述400亿大单里有60亿便属于USAI。
本世纪以来，绝大多数美援属于赠予。而在上世纪60年代至80年代中后期，贷款作为美援的主要模式之一，曾占到援助总额的1/3，之后开始大幅下降，本世纪初占比已经不足1%。特朗普政府曾想改变这一点，认为顾虑受援国的债务偿还能力只会让美国吃亏，但未获得国会支持。当然，赠予并不等于白送，多数美援甚至不用出门回流，而是直接留在美国，用以购买美国产品，也就是所谓的“捆绑援助”。事实上，除了对以色列的部分军援项目，多数美援项目都会捆绑购买美国装备和美国提供的训练与培训服务。
值得一提的是，4月底，美国“复活”了《租借法案》，目的在于提高非赠予军援的效率，降低门槛，减少手续。虽然拜登政府不一定会启用这一法案，但它至少给美援多开了一道门。而“多开门”也正是美国军援机制的一个特点。
如何花钱？
当前关于美援的讨论主要集中在战时“输血”措施，但美援作为塑造区域军事态势的一种方式，平时的工作同样十分重要。像乌克兰这样的重点方向，美援远在战争之前就开始了。
2014年克里米亚事件发生前，美国政府每年向乌克兰提供价值约1亿美元的军事援助。克里米亚事件后至2022年初，援助总额超过了25亿美元，其中13亿来自五角大楼自己支配的USAI项目。
从援乌装备看，奥巴马政府仅提供非致命及辅助装备，例如车辆、侦察无人机、夜视和战场救护装备。在奥巴马执政的最后两年，向乌提供杀伤性武器的动议已在行政部门和国会进行讨论，但直到特朗普上台才开始实施。
2018、2019两年，特朗普政府除了继续提供夜视、医疗、通讯、指挥与控制、运输装备和器材外，首次向乌提供了标枪反坦克导弹、美制RPG火箭筒、狙击步枪，和退役巡逻艇等。2020年6月，美国国会批准了一项2.5亿美元的一揽子援乌计划，在原有的轻武器之外，特别强调了空中和海上态势感知能力、指挥和控制能力、安全通信能力和网络战能力。
2021年3月，拜登政府首次对乌军援，这项1.25亿的单子涵盖2艘巡逻艇和24部反炮兵雷达，以及对乌军进行卫星图像识别和分析、战场医护与作战疏散等方面的培训。同年6月、8月、9月和12月，五角大楼分别在原有的USAI框架和新签署的美乌“战略防务框架”（SDF）基础上，向乌克兰提供了总额4.1亿的援助——除了继续提供单兵反坦克装备和非致命装备器材，还强调在国防工业改革、黑海安全、网络安全与情报共享等方面的合作。2022年1月，美国准许其盟友向乌克兰提供美制武器装备。
对于乌克兰，美国有多重的“输血”机制。2月24日战争爆发后，3.22亿的FMF账户资金随即被启用，这是显性和直接的援助。除此之外，FMF账户还引入了“第三方转让”（TPT）机制，在战争前后启用了3.91亿美元用于美国在东欧和巴尔干地区的盟国，以便它们在支援乌克兰之后进行装备补充。这是对乌克兰的一种间接援助。
2021年，通过FMF和IMET账户，五角大楼分别执行了1.15亿美元和300万美元的对乌援助。2022年第一季度，五角大楼通过USAI项目援乌超过3亿美元，这笔账在前一年为2.75亿。除了这些项目，美国务院与五角大楼还设有“全球安全应急基金”（GSCF），2014年以来向乌提供了4200万美元，用于装备、训练和顾问服务。
FMF账户中的资金既用于“对外军事销售”（FMS），也用于“直接商业销售”（DCS）。前者是政府间协议，战前几年销售总额约5.9亿美元；后者2015年以来总计2.7亿美元，涉及弹药、火控系统、激光设备、制导设备、军用电子设备等。此类贸易之外，美国还通过“过剩防务设备”（EDA）项目向乌克兰“倒手”了少量装备，包括4艘通过FMF账户资金修缮的巡逻艇和米-17直升机（早先购自俄罗斯，并计划交予阿富汗前政府）。
除了上述国务院和五角大楼管理的军援项目，此番俄乌冲突中还有一个很重要的军援机制——“总统调拨授权”（PDA）。这里的“调拨”以及其他译法如“拨款”、“动用资金”等，都不完全准确，对应原词“drawdown”在金融语境下有“提款”的含义，在军事语境下有“裁撤”和“削减”的含义。具体而言，PDA授权美国总统可以不经国会直接从美军自身装备库存中调拨装备赠与受援国，或是提供服务。2021年9月以来，拜登政府已9次通过PDA机制向乌克兰提供了价值约35亿美元的援助，包括4月8亿和5月1亿美元。
与谁共进退？
此外，美国还在边境安全、常规武器销毁、战区联演联训等方面加强了与乌合作，并使之与北约框架形成实质关联。严格地说，这些机制和框架不属于美国的军援平台，但在美国、美军内部却是援乌整体统筹不可分割的一部分。
早在1991年，乌克兰便作为伙伴国加入了北约的“北大西洋合作委员会”，1994年加入“和平伙伴项目”。1997年，双方组建“北约-乌克兰委员会”，这是他们协商安全问题的平台。此外，北约还下设专门的“乌克兰工作计划军事委员会”，协调双方的联合军演。
近年来，乌克兰多次参加与美国、北约和欧盟的双边和多边军事演习，2020年取得北约“增强机会（能力增强）伙伴”地位，成为继澳大利亚、芬兰、格鲁吉亚、约旦和瑞典之后的第六个“加强版”北约伙伴国。至此，乌克兰在军标、训练、演习、信息情报交流、装备互操作性、合作平台等方面已经成为一定意义上北约的实质“编外成员”。
除了北约，美军欧洲司令部在对乌军援中也扮演着重要角色。欧洲司令部防务合作办公室（ODC）直接负责与乌国防部和武装部队对接，提供军事装备、训练、培教，在战术、行动和战略各层面都有所涉及。前述FMF、IMET、FMS、年度两军交流互动等项目均由该办公室协调管理。此外，ODC还负责欧洲司令部的人道支援项目（HAP），协助美国防部顾问团工作。
总之，美国对乌军援是一张庞大而复杂的政策网，单靠国务院、五角大楼、欧洲司令部或是美国盟友任何一方都无法支撑，需要各方的配合。在这次俄乌冲突中，根据五角大楼的官方介绍和表态，协调工作还是比较顺畅的。考虑到多个庞杂官僚体系内部及它们之间必然存在的效率和协调挑战，做到这一点颇为不易。
五角大楼特别强调了过去几个月PDA机制的流程和高效运作，值得关注：首先，五角大楼、欧洲司令部同乌方共同制订装备需求清单，同时由五角大楼政策部门在美国国内、盟友及伙伴国之间推进装备库存、生产和运输的评估与协调，继而评估美军工体系补充库存的能力和效率。接下来，国防安全合作局将清单交给各军种部，由军种部对调拨装备的战备影响做出评估。下一步，参联会主席提出正式建议与备忘录并呈交防长，由后者批准调拨计划。这之后，调拨装备开始打包。总统对调拨计划实施发布命令。最后，国务卿签署备忘录，国防安全合作局负责实施。五角大楼骄傲地宣称，这一流程最短两三天就能走完。
当然，上述流程仅仅是美国对乌军援故事的开始，至于军援的效果和效率如何，还取决于诸多其他的因素。作为美国在大国竞争定位下的军事介入模式之一，军援问题值得持续关注。俄乌冲突系二战后欧陆规模最大的常规战争，美援机制和政策网络，在此番实践后有可能会进一步迭代完善。从有备而少患的角度出发，这是美国潜在军事对手需要纳入审慎考量的一点。
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祁昊天，系北京大学国际关系学院助理教授。
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