原标题：安徽淮河洪水为何这么大？上游治理顾不了下游的尴尬
淮河上游来水快，中游泄洪不畅
下游洪水出路不足
是淮河迫切需要解决的根本问题
7月23日，安徽阜阳濛洼蓄洪区进洪后水位上涨，许多树木下半部分都被淹没。摄影/本刊记者霍思伊
本刊记者/霍思伊
从王家坝闸口旁的码头乘坐冲锋舟前往濛洼蓄洪区内的各个“孤岛”，远一些的需要20分钟，近处的不到10分钟。一路上可以看到，水在缓退，但水位仍然很高，水面上偶有露出的半截树枝、墓碑顶部，以及几乎没顶的蔬菜大棚。
在已经启用了近70年的行蓄洪区，每当洪水来时，部分低洼地区的居民会撤退到两种安全场所。一种叫“庄台”，一种是保庄圩。当地人形象地说：“保庄圩像一个正放着的碗，人住在碗底里；庄台则是倒扣的碗，人住在碗底上。”当洪水来临时，庄台就成了一个个孤岛。冲锋舟运送着物资，每日要在王家坝镇和“孤岛”间往返数次。
7月20日8时32分，王家坝闸开闸放水，向濛洼蓄洪区分洪。这是2007年以来这个“千里淮河第一闸”的首次开闸。王家坝从开闸到关闸，中间隔了3天零4个半小时。这三天中，有2017人被连夜撤离，濛洼蓄洪区共蓄洪3.75亿立方米，是其总库容的一半。分洪后，淮河上中游干流洪峰水位降低了0.20~0.40米。
水利部淮河水利委员会（以下简称“淮委”）在综合考虑降雨、水位、流量和洪量等因素后，对2020年淮河洪水的初步结论是“流域性较大洪水（约10年一遇）”。实际上，与历史上几次淮河大洪水比较，今年安徽的防洪压力本来不应该有这么大。
王家坝水位为何涨得这么快？
水利部淮河水利委员会二级巡视员徐英三经历过1991年、2003年和2007年的淮河大洪水。他判断，今年的洪水总量不大，排在这几个年份之后；但洪峰高，王家坝最高水位比历年都高，突出特点是雨来得急，水涨得快。“太快了，超过预报和大部分专家的预期。”他说。
王家坝所在的安徽省阜阳市阜南县县长李云川还记得，就在开闸前一天晚上，安徽省领导在和阜南县调度中心视频连线时，当时的评估还是：王家坝水位将于20日涨至28.90~29.00米。但仅仅几小时后，水位就超过了保证水位29.3米。
王家坝水文站站长时学光观察到，从19日晚上8点开始，王家坝的水位就以每小时6厘米的速度急速上涨。从7月17日22时48分达到警戒水位，到7月20日凌晨2时左右超过保证水位，中间只有51个小时。而在2007年，淮河水位从超警到超保一共用了136小时。2007年的淮河洪水是仅次于1954年的全流域性大洪水，洪水量级超过了1991年和2003年。
7月20日8时32分，当王家坝开闸时，水位已达29.75米，超过保证水位0.45米。“29.75米是什么概念，闸顶的高程是29.76米，确实发挥到了极限，再不开闸洪水就会翻闸。”国家防总安徽工作组组长、水利部副部长魏山忠在接受媒体采访时这样强调。
由于水涨得太快，一切调度都从快从急，留出的窗口期非常短。“2007年洪水时，在撤离之前有12个小时准备，从撤离完到接到开闸命令之间，还有12个小时。”李云川对《中国新闻周刊》回忆说。
但在7月19日晚7时许，李云川正在参加阜南县的例行调度会，突然接到安徽省防汛抗旱指挥部的通知，要求濛洼蓄洪区内所有非安全人员要在次日凌晨3点之前全部撤离。此时，撤离时间只剩不到8小时。而在撤离完毕后，仅过了5小时就决定开闸。
徐英三分析说，今年淮河水情特殊，不同以往。形成淮河1号洪水的7月14日这轮降雨非常集中，主要在淮南山区，且强度非常大。而淮南支流源短流急，汇流速度非常快，几条支流一涌而下直奔干流，造成淮河干流和支流汇水叠加，水位快速上涨。
入汛以来，淮河流域共出现6次强降水过程，雨带稳定重叠于沿淮及以南地区，其中800毫米以上强降水覆盖了正阳关以上淮河以南全部区域，为常年同期的2倍。降雨和洪水走向一致，不断叠加洪水量级。
据徐英三介绍，在1954年、1991年、2003年和2007年四次淮河全流域大洪水中，主要特点都是淮河干流上游降雨强度大，来水多，南北支流虽然也同时来水，但以北部支流来水为主。淮北支流较长较缓，流经平原面积大，因此汇水速度没那么快。事实上，纵观淮河水患历史，由淮南支流来水主导一边倒而造成的洪水，非常罕见。
由此可知，今年淮河流域洪水严重的重要原因之一，在于支流。
“淮河就像一个心脏，这些支流就是它的大动脉。”徐英三这样形容。在他看来，今年淮河洪水严重的独特原因在于，动脉输血过快过猛，以致于出了问题。
眼下，关闸并不意味着淮河汛情已经稳定下来。徐英三表示，淮河的中高水位还会持续较长时间，至少到8月中旬。如果未来几周没有新一轮降雨，正阳关以上水位会继续缓退，正阳关以下则会有一个小的回弹。目前，淮河流域已经出梅，不会再有系统性降雨，但下一阶段需要警惕台风带来的暴雨，加剧尚未彻底趋缓的汛情。
7月27日，安徽淮南张王村，村民外出采购食物后返村。7月20日，为保淮河安澜，淮南市毛集实验区董峰湖扒口泄洪。摄影/本刊记者张娅子
憋屈的中游
淮河两岸支流众多。淮南支流中，对中游安徽影响最大的是史河、灌河（统称史灌河）和淠河，地处大别山麓。前两条主要流经河南，汇流后从濛洼东侧河口进入淮河干流，淠河在安徽境内，来水直接进入正阳关。
在上一轮淮南强降水中，史灌河和淠河的水文站都在7小时内相继出现洪峰水位。据淮委给《中国新闻周刊》提供的数据显示，史灌河洪峰流量达到4610立方米/秒，是有资料记载以来第2位。淠河两度发生超警戒水位洪水，最大流量4590立方米/秒。
7月20日凌晨，当濛洼居民半夜被紧急撤退的通告从睡梦中叫醒时，在西侧的王家坝，淮河干流上游携着河南南部山区的众多支流来水滚滚而下，在东侧，史灌河和淠河来水同时进入干流，对上游的濛洼形成顶托。简言之，王家坝和濛洼所在地的阜南县王家坝镇“被包了饺子”。
对皖北而言，淮河上游支流来水，是他们每年防洪中最大的压力。当地一位不愿具名的官员告诉《中国新闻周刊》，支流来水猛而急，不只是受到自然地形和天气影响，还与上游河南省近年来的河道治理有关。
河南省水利厅原厅长王仕尧在2010年总结河南治淮经验时指出，河南淮河干流中小洪水通道基本打开，平原骨干排涝河道及重要支流也得到治理。
上述皖北官员指出，河南治河的方式，具体而言，就是截弯取直和退堤。
“比如像大洪河，在我们（安徽）这里是弯弯曲曲的，但在河南境内把很多弯曲处变成直流，所以水下得更快。退堤也就是拓宽河道，把水面扩大，通过的流量更大。”
大洪河是淮北主要支流，洪河口就在王家坝以上，因此对其有直接影响。一位曾参与大洪河河道治理项目会商的安徽省水利厅退休官员对《中国新闻周刊》透露，当时，安徽和河南讨论得很激烈，安徽反对打开河道。因为大洪河支流拓宽后，原来只能过1800立方米/秒，现在可以达到4000立方米/秒，扩大一倍，流量几乎相当于半个淮河干流，对安徽的压力非常大。最终双方达成了妥协，河南同意安徽实施临淮岗洪水控制工程，安徽则同意大洪河的治理。
临淮岗地处六安市霍邱县和阜阳市颍上县交界，被称为淮河上的“三峡”，但并非水库，而是洪水控制工程。主要作用是防100年一遇的大洪水，因此平时敞开泄水，大洪水来时才落闸，可以控制淮河干流正阳关以上全部洪水，保安徽的淮北大堤、蚌埠、淮南和沿淮煤矿，但也会对上游河南形成强烈顶托，不利其洪水下泄。
对跨行政区划的流域治水而言，治理时常伴随着博弈。
在安徽省水利科学研究院的一位治淮专家看来，不能说河南打开洪水通道令其下泄加快是有问题的，没有哪个省希望洪水淹在自己那里。但关键在于，河南治理好河道后，安徽的治理没有跟上，这既有客观原因也有主观原因。
受地形制约，淮河安徽段的河道治理难度远大于河南。淮河水从上游河南进入中游安徽后，落差从174米骤降至16米，地势陡然转平，且沿淮湖泊、洼地众多，河流水文条件复杂。由于历史上黄河夺淮，下游的洪泽湖地势还略高于淮河，淮河中游“两头翘中间洼”，下泄不畅，极易形成内涝。因此，淮河被称为中国最难治理的河流之一，其难点正是在中游。
7月20日8时32分，淮河干流王家坝闸开闸泄洪。图/人民视觉
这位治淮专家对此说得很直白：“安徽拦不住河南，但江苏能拦住安徽，安徽被堵在中间，受灾最重。”安徽省水利厅规划计划处副处长蔺鑫对《中国新闻周刊》强调，淮河上游来水快，中游泄洪不畅，下游洪水出路不足，是淮河迫切需要解决的根本问题。
前述安徽省水科院的专家进一步指出，与“十一五”期间相比，“十二五”“十三五”期间的治淮进展太慢。例如，2010年后，国务院确定的38项进一步治理淮河工程，大多没有完成，进展非常缓慢。据知情人士透露，目前，淮河流域规划已经做好，河南、安徽和江苏三个省也已经就规划达成一致，但一些项目还在等待上级批复。他还表示，目前，淮河上下游之间的统筹系统治理存在较大问题，一些工程还没有实施，工程之间也不是完全配套。
淮委二级巡视员徐英三观察到，从今年汛情看，淮河洪水迅猛与两个新的情况有关：一是近年来淮河流域的中小河道疏浚治理，拓宽河道后，淮河山区支流洪水快速抢占河道，对淮河干流防洪造成了较大影响。二是沿淮低洼地建立了多个大中小排灌站，内河水外排进一步推高了外河水位。排灌站就是负责农田灌溉与排水的泵站，多建在邻近河道的地方，在农田内涝时用电机或柴油机把田中的水抽到河道中去。
徐英三在一些县城调研发现，一个稍大一点的排灌站排水量只有40~50立方米/秒，安徽沿淮数百个排灌站，排到干支流的流量几乎相当于一个河流。
他建议，淮河治理应该以流域为单元进行综合治理，既涉及上下游左右岸之间的统筹，也要处理好流量关系。防洪也必须遵循流域的概念，不能按照行政区划进行，要继续强化统一指挥与统一调度。
新中国成立以来，淮河流域的治理策略经历过几次调整，也走过一些弯路，但总的思路一直没有太大变化，仍主要遵循1950年淮河大水之后的治淮方针：蓄泄兼筹。在此方针下，一方面不断疏浚河道，以扩大行洪通道；另一方面，利用湖泊洼地拦蓄干支流洪水，行蓄洪区的建设就起于这时。
但近年在实践中，“以泄为主”成为各地治淮中更常见的选择。无论干流支流，打开洪水通道，一直是治淮工程的重点。在国务院确定的淮河治理19项骨干工程中，多数是淮河干流上中游河道整治疏浚工程。1991年以来，淮河干流正阳关以上排洪通道由400米至500米拓宽到1500米至2000米。
淮委原总工王玉太曾撰文指出，1991年江淮大水后，中国科协组织专家组对淮河考察后一致认为，淮河干流河槽太小，应该扩大。当时的研究认为，扩大淮干河槽不仅有排洪效益，而且可以增益两侧的排涝功能。
这是当年的判断。但前述安徽省水利厅退休官员认为，这种观点在当下需要人们重新反思。他说，目前的一种主流治淮策略是，上中下游都尽快打开洪水通道，让水快走，尽快入海。但在他看来，河道的断面是几千年来冲刷而成，不能轻易破坏，尤其是山区河道，一旦破坏，“水会像疯了一样往下流”。而且一旦上游的河流平衡被打破，下游也必须要调整，整个淮河流域的自然生态就可能遭到破坏。
“人和自然的对抗已经到了一个极限，现在不是继续对抗的问题，我们要想办法怎么缓解。”他说。
7月25日，安徽六安市裕安区固镇镇，居民返回家中清理物品。图/人民视觉
水进人却无法退
邱家湖蓄洪区进洪后，徐英三看到，湖面上漂着一万多只鸭子。鸭子后面跟了很多划船的当地人，一些人抓住鸭子后就带回家，场面很是混乱。人可以提前撤离，但鸭子不行。这些鸭子全部来自当地的一个养殖大户，他在这次洪水中损失惨重。
目前，淮河安徽段共有16处行蓄洪区。自王家坝开闸后，安徽先后启用了濛洼、南润段、上六坊堤、邱家湖、姜唐湖、下六坊堤、董峰湖和荆山湖等8个沿淮行蓄洪区。
官方数据显示，截至2018年3月，安徽行蓄洪区总面积2813.4平方公里，耕地面积254.62万亩，区内人口99.07万人，面积、人口分别占全国行蓄洪区总数的9%、6%。
《中国新闻周刊》在沿淮行蓄洪区调研发现，当地普遍反映，随着近年来行蓄洪区内农业结构的调整，进洪后的补偿标准应该提高，补偿范围也要进一步扩大。
以濛洼蓄滞洪区为例，濛洼共有耕地20.8万亩，过去秋季作物以玉米、水稻、大豆为主。2015年以来，由于传统农作物收入越来越有限，种植面积从原来的19.5万亩缩减到14万亩。当地开始大力发展适应性农业，以莲藕、芡实为主的水生植物种植面积达到4万亩左右，稻渔综合种养面积达到2万亩左右，低洼地养虾和蟹，池塘养鱼也开始普及。农民最会算账，传统农作物亩均产值1000元左右，纯收益500元左右，而适应性农业亩均产值5000元以上，纯收益3000元以上。
但依据2006年国家颁布的蓄滞洪区补偿规定，农作物的补偿按当地主要农作物前三年同季农作物平均产值的50%~70%来确定补偿标准，而且补偿仅针对传统农作物，养殖不在其中。这意味着，无论是养殖水生植物，还是养鱼养虾，都无法在进洪后获得国家补偿。
阜南县县长李云川就指出，与2007年淮河洪水时相比，今年的情况已经大有不同。养殖大户损失惨重，对这部分人群如何补偿，需要及时出台新的政策。
行蓄洪区内部对补偿过低多有抱怨，但在前述安徽省水科院专家看来，淮河真正受灾严重的并非这些畜滞洪区，而是地处洼地的圩区。在正阳关和蚌埠之间共有8个行蓄洪区和16个生产圩，对这16个生产圩而言，由于没有“行蓄洪帽子”，常年被淹，涝灾比洪灾严重，却得不到任何国家补偿。行蓄洪区反而成了政策高地。“历次洪水中，安徽的行蓄洪区损失占不到1/3，每年的2/3损失是没人管的。”他说。
事实上，在行蓄洪区的建设中，补偿问题只是表象，其根本矛盾在于：行蓄洪区既承载了行蓄洪功能，国家因此对其产业发展多有限制，但当地居民仍要发展生产，改善经济。
由国务院发展研究中心与淮委联合课题组撰写的《淮河流域行蓄洪区管理政策研究》就明确指出，在运用频率较高，如十年八年一淹，甚至三两年一淹的行蓄洪区，要想很好地实现发展功能则可以说是一件极其困难甚至根本办不到的事情。
记者在行蓄洪区调研时发现，由于国家对当地产业发展的限制性要求，使当地既无法发展第二、三产业，也很难进化到现代化农业，莲藕、芡实以及养殖鱼虾等“适应性农业”是当地人在有限空间内寻找到的一种自救之路。
人水争地，不是水进人退，就是人进水退，这对矛盾无法调和。根本出路在于逐渐将人口迁出行蓄洪区。因此近年来，国家从上到下已经推广了数轮移民迁建政策。以安徽为例，2003年、2007年淮河大水后都进行了移民迁建。最新一轮从2018年开始，根据当年出台的《安徽省淮河行蓄洪区安全建设规划（2018—2025年）》，到2025年，行蓄洪区内总人口由101.27万人减少至75.44万人。
但在实践中，基层安置移民的难度很大，主要是资金困难。上述《规划》就指出，居民迁建补助标准为：中央补助3.3万元/户、省级补助2.32万元/户，算下来人均仅为1.61万元，与群众搬迁实际成本相比差距太大，远低于易地扶贫搬迁（5.7万元/人）和黄河滩区居民迁建（中央补助7万元/户）的补助标准。
可以预见，在很长一段时间内，“人水共处”都是一种无奈之下的唯一选择。在这种背景下，如何找到新的破局之法，是下一段治淮的关键一环。
