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作者丨何柳颖编辑丨李艳霞
近日，欧盟反垄断监管机构正式指控美国苹果公司限制竞争对手使用其移动支付技术。一旦认定，苹果公司可能面临巨额罚款。这成为了欧盟针对苹果等科技巨头企业进行合规监管的又一重要进程。
欧盟成员国中，荷兰更是成为了对科技巨头企业实行数字监管的“风向标”。自今年1月至3月，由于未满足荷兰消费者和市场管理局(ACM）针对其开放第三方支付系统的相关要求，ACM对苹果共处以十次罚款，总罚款数额累计已达到5000万欧元。
压力之下，苹果作出了妥协，比如将把符合条件的应用程序的30%佣金削减到27%。但显而易见的是，在欧盟对科技巨头持续加大监管力度的过程中，企业的一两次“让步”显得杯水车薪。
北京师范大学互联网发展研究院院长助理、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括向21世纪经济报道记者表示，基于欧盟的数字主权理念，数字监管已是一个确定的方向，力度将会持续增强，这也是欧盟未来争取数字经济发展优势的一个重要组成部分。
“在这过程中，还需要从数据、市场秩序、消费者保护等多个维度来进行立法的设计、监管的推进，特别是需要通过跨部门的联动监管来推动企业的合规，特别是以美国企业为代表的外国公司的合规。”吴沈括表示。
“难以舍弃”的NFC
当地时间5月2日，欧盟委员会表示，已向苹果公司发出一份书面声明，详细说明了苹果如何通过Apple Pay滥用其在移动支付领域的主导地位。
欧盟委员会表示，初步认为苹果在智能移动设备市场上拥有巨大的市场影响力，且在移动钱包市场上占据主导地位。目前Apple Pay是唯一可以在iOS设备上访问NFC的移动钱包解决方案，苹果并没有向第三方的移动钱包应用程序开发者开放。
Apple Pay是一项基于NFC(近场通信技术，可帮助实现轻触付款)的手机支付功能，由苹果在2014年正式发布并上线，现在是苹果在iPhone和iPad上的专有移动支付解决方案，用于在实体商店和线上商店实现移动支付。据悉，Apple Pay目前被欧洲2500多家银行以及250多家金融科技机构和挑战者银行使用。
这项针对苹果支付系统问题的调查由来已久。早在2020年6月，欧盟委员会就宣布针对苹果公司展开反垄断调查，以评估其与Apple Pay相关的行为是否违反欧盟竞争规则。
需要注意的是，这份最新发出的反对声明只针对第三方移动钱包开发者在进行付款时的NFC访问问题。在2020年6月开始深入调查苹果公司有关Apple Pay的行为时，还有关于是否对竞争对手的特定产品进行线上限制或拒绝访问的调查，而这份声明不涉及此类指控。
欧盟反垄断事务负责人Margrethe Vestager表示：“移动支付伴随着数字经济快速增长，对于欧洲支付市场的整合而言，消费者是否能从一个充满竞争和创新的支付环境中受益十分重要。有迹象表明，苹果公司限制了第三方在苹果设备上获取开发移动钱包解决方案所必须的关键技术。”
根据欧盟委员会的说法，如果以上行为得到认定，苹果将违反《欧盟运作条约》（Treaty on the Functioning of the European Union,简称TFEU）第102条，该条例禁止滥用市场支配地位。
但委员会同时也强调，这份反对声明是对涉嫌违反欧盟反垄断规则的行为进行调查的正规步骤，发送反对声明并启动正式反垄断调查不会预先判断调查结果。
苹果发言人对此回应称：“苹果支付只是欧洲消费者可以选择的众多支付方式之一，它确保了NFC的平等接入，同时在隐私和安全方面设置了业界领先的标准。”
苹果方面还称，“我们将继续与欧盟委员会接触，以确保欧洲消费者在安全可靠的环境中获得他们选择的支付选项。”同时，苹果还表达了对其支付系统的更改可能会导致程序不够安全的担心。
Margrethe Vestager在针对此事发表的评论中提及，“苹果声称出于安全原因，无法提供NFC访问权限以进行支付。根据苹果的说法，如果将访问权限授予第三方，安全风险将会增加。但迄今为止，我们的调查并未发现任何表明如此高安全风险的证据，相反，我们的证据表明，苹果的行为无法以安全理由作为依据。”
在接受21世纪经济报道记者采访时，浙江大学国际联合商学院数字经济与金融创新研究中心联席主任、研究员盘和林表示，“苹果当前的主要业务来自于苹果税，也就是苹果应用的抽佣，而苹果抽佣是通过苹果支付系统来实现的。NFC技术如果开放，可能会成为苹果支付生态的一个缺口，不利于苹果继续通过应用商城来实现生态化受益。另外，NFC技术主导的苹果商城线下支付，也可以将苹果封闭生态延伸到线下。”
吴沈括也认为，苹果对于NFC开放的限制，一方面是基于专利和技术层面上的考虑，另一个更重要的方面，则是在于希望能把流量入口和支付渠道把握在自身的生态范围内。
而从苹果如今的回应看来，其与欧盟关于NFC开放问题的博弈仍会持续很长一段时间。
苹果或将面临366亿美元罚款
另一个关注焦点在于，若最终认定，苹果将面临多大力度的惩罚。
这不得不提到欧盟的DMA（《数字市场法案》）。3月24日，欧盟立法者就DMA达成了一项临时协议,这项被誉为“20年来欧盟监管科技企业的首次重大改革”法案，将控制着数字经济中重要生态系统的少数大型互联网平台定义为“守门人”，其中就包括苹果、亚马逊等科技巨头企业。
DMA中规定，“守门人”必须允许应用开发商公平使用智能手机的附加功能,如NFC芯片。若“看门人”不遵守法案中的相关规定，企业将面临高达其全球总营业额10%的罚款，若屡犯，可对其处以高达其全球营业额20%的罚款。
Margrethe Vestager此前曾表示，DMA预计将于今年10月生效。若届时苹果未能满足其规定，按照苹果2021年财年全年3658.17亿美元的营业收入来计算，苹果或将面临高达365.8亿美元（约合人民币2418亿元）的罚款额。
值得指出的是，在这项罚款仍存问号的同时，苹果已经因为支付问题被荷兰方面罚款了10次，共计5000万欧元。
2022年1月，荷兰消费者和市场管理局(ACM）发布了有关“苹果未能满足ACM要求”的公告。ACM表示，围绕约会应用开发商的支付系统问题，苹果未能满足ACM的要求，这意味着苹果必须向ACM支付第一笔500万欧元的罚款。
此前，ACM曾要求苹果在2022年1月15日之前调整条件，以使荷兰的约会应用开发商可以在其应用程序中使用其他支付系统，而非仅能使用苹果自己的支付系统。ACM明确表示，如果苹果不在规定时限内调整其不合理的条件，该公司将不得不每周支付500万欧元的定期罚款，最高罚款额可达5000万欧元。
ACM认为，苹果对约会应用开发者使用第三方支付系统设置了若干障碍，比如，苹果迫使应用程序提供商作出选择：要么使用应用程序外部的支付系统，要么使用替代性支付系统。按照ACM设定的要求，开发者应当两个选项都能选择。
3月21日，苹果向ACM提交了一份新提案，试图解决关于支付系统的纠纷。但罚款并没有停止，一直至3月28日，ACM对苹果共处以十次罚款，总罚款数额已累计达到5000万欧元。
在吴沈括看来，荷兰目前针对数字监管的罚款金额不算特别高，但其重点在于对巨头进行持续性的监管，通过高频的监管举措来推动苹果等企业的逐步合规。
3月31日有消息显示，苹果作出了正式妥协。苹果宣布，在荷兰的App Store中约会类App可以支持第三方应用接入，但仅限于荷兰运行iOS或iPadOS的设备。
层层压力之下，苹果将会把权限放宽至何种程度？吴沈括认为，“在这个强监管的压力之下，苹果可能会做出让步，但这个让步肯定是逐步推进的，不是完全放开，比如说先向自身合作伙伴范围内予以开放，然后向符合它的特定要求或特定协议条款的对象开放，至于要向社会实行无差别的普遍开放，恐怕不会一蹴而就。”
对于欧盟合规而言，受访专家认为荷兰这次数字行动意义很大。“在欧盟反垄断执法方面，苹果公司放宽荷兰第三方应用支付的妥协措施对于欧盟其他成员国而言，可以被视作重要的风向标，未来将成为其开放支付生态的开端。”复旦大学中国研究院特聘副研究员刘典向21世纪经济报道记者表示。
对于全球数字合规进程而言，盘和林认为，“未来，全球很多国家和地区都将对苹果加强监管，尤其是不正当竞争和垄断方面的监管，越来越多的国家将会对苹果税说不，同时也会要求苹果开放线上线下的支付端口，让苹果开放生态。”
针对欧盟的数字游说支出近1亿欧元
从诸多动态看来，欧盟对于数字监管是愈发趋紧，步步紧追。
“从2018年欧盟出台《通用数据保护条例》到如今的两大重磅法案。欧盟在数字合规方面其实已形成了独具一格的监管政策体系。这对于全球的数字治理和数字经济而言，其产生的制度性影响力将会越来越大。”刘典指出。
值得注意的是，伴随着欧盟数字监管的日渐收紧，相关游说工作也逐渐“兴盛”。
欧洲企业观察组织（Corporate Europe Observatory）和德国研究机构LobbyControl在2021年8月发布的一项研究显示，大型科技公司在游说欧盟机构方面花费了创纪录的资金，而这波“游说潮”也正值欧盟试图通过DSA（《数字服务法案》）与DMA(《数字市场法案》)对科技企业加大监管力度之际。
该报告指出，为影响欧盟的数字经济政策，有612家公司、团队和商业协会正在积极游说，他们为此付出的费用高达每年9700万欧元。其中，谷歌以575万欧元的游说支出排名第一，其次是Facebook、微软，苹果以350万欧元排名第四。从国别上看，在所有就数字政策向欧盟游说的公司中，有20%是美国公司。
盘和林认为，这20%的比例，其一是因为欧美本身就有商业性的游说文化，这也是欧美企业和政府交流的主要方式，属于惯例；其二则是美国的互联网企业在欧美互联网产业中占据大头。
报告中还提及，自2019年11月以来，欧盟委员会高层官员就上述两项立法草案举行了270次会议。这些会议中，有75%是与行业说客共同举行的。
这巨额游说费用与频繁磋商预计能产生多大效用？在刘典看来，针对欧盟的数字经济政策磋商，背后是欧美数字市场结构性的利益冲突。“在这个情境下，游说的努力似乎显得杯水车薪。因为欧盟主力在于通过趋严的监管政策来进行数字经济市场的结构性调整，即便这不是一个市场化的逻辑，但欧盟内部对这个方向已经形成了认知层面的高度统一。因此，跨国公司想要去改变这一政策方向，其实还是缺乏抓手。”
欧洲企业观察组织研究员Margarida Silva曾指出，“我们的调查结果表明，这些机构的游说，尤其是美国科技巨头的游说，有一个目标，就是抵制任何可能影响大科技商业模式和利润率的严格规定。”她称，这些庞大的游说预算令人感到担忧。
但另一方面，欧盟的数字合规也与自身利益挂钩。“欧盟的数字合规方面还是走在全球前列的，但也要看到欧盟的数字合规主要是基于欧盟地区自身的数字经济而制定的，尤其是考虑到互联网经济落后于美国，欧盟推进合规对其自身经济影响较为有限，却能够限制美国的互联网企业扩张，有利于欧盟鼓励本土的互联网科技公司发展。”盘和林表示。
