美国众议院反垄断报告指出，应当从恢复市场竞争、强化反垄断法、激活反垄断执行三方面进行变革。
文|《财经》E法樊瑞实习生巩小凡
编辑|鲁伟
在全球都在强化反垄断监管的大背景下，美国又有备受外界关注的新动向。
近日，美国国会众议院反垄断小组委员会主席大卫·西西林(David Cicilline)的办公室发布声明证实，美国众议院司法委员会已正式批准一份长达400多页的反垄断报告——《数字化市场竞争调查报告》（下称《报告》）。
《报告》指控脸书（Facebook）、谷歌（Google）、亚马逊（Amazon）、苹果（Apple）四大互联网平台企业（下称“GAFA”）收购或挤压规模较小的公司，这些处于相关市场主导地位的大型互联网平台企业利用其“看门人”的地位设定平台条款，获取不合理利益，损害了市场竞争和创新。《报告》还提出，美国反垄断制度对于数字化市场规制能力和规制方法的整体缺失，认为应当从恢复市场竞争、强化反垄断法、激活反垄断执行三方面进行变革。
大卫·西西林的办公室发布声明证实已批准《报告》
在一场马拉松式听证会上，《报告》以24票赞成、17票反对的投票结果获得通过，成为众议院司法委员会的正式报告。
有学者认为，作为美国互联网领域反垄断调查的阶段性成果，《报告》为政策制定者、反垄断执法者、市场参与者和公众提供了对数字化市场竞争状况的全面解读。《报告》提出的一些建议值得关注，将会为下一步美国反垄断法的修订提供重要参考。
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一些难以定性的垄断问题得以明确
大卫·西西林在4月15日发布声明称：“‘GAFA’在我们经济的重要领域拥有垄断力量。这种垄断的局面必须结束。我感谢我的两党同事，他们在过去两年中与我一起编写了《报告》。《报告》明确表明，国会和反垄断执法机构必须加快步伐，恢复一个有竞争力的市场，加强创新，并保护我们的民主。现在司法委员会已经正式采纳了我们的调查结果，我期待着起草立法来解决我们所提出的重大关切问题。”
《报告》缘起于2019年6月3日。当时，美国国会众议院司法委员会针对“GAFA”四家最具市场影响力的互联网企业，对其展开电子商务竞争状况与问题的调查。在历经15个月的搜证、调查和分析后，于 2020年 10月 4日出台了一个多数党(现为民主党)幕僚的调查报告与建议——对“GAFA”诸多举措提出强烈的指责，认为四家公司系统性的阻碍竞争对整个数字市场的秩序带来非常不良的影响。
《报告》收集了包括近130万份文件在内的大量事实资料。期间举行了7场听证会，拥有4家公司CEO的证词、采访了240多名市场参与者，并得到数十位反垄断学者、经济学家、从业者的意见。
浙江理工大学法政学院院长、浙江理工大学竞争法律与政策研究中心主任、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王健在接受《财经》E法采访时表示，市场竞争审查是美国众议院反垄断小组委员会的一项基本职责。
《报告》对2019年6月3日启动的数字化市场调查进行了分析和总结，这是自美国电信业市场反垄断调查后近几十年来，美国国会首次重启大型反垄断调查活动。调查主要作用在于记录数字化市场现有竞争问题、审查具有市场支配地位的企业是否存在垄断、反竞争行为，并在前者基础上分析、评估现有反垄断法、竞争政策和反垄断执法水平是否能够有效解决这类问题。
针对《报告》的意义，武汉大学知识产权与竞争法研究所副教授周围认为，这是美国针对互联网领域反垄断调查的阶段性成果，汇集了大量的理论研究成果和实际数据，有力地回应了数字技术以及新型商业模式对美国业已形成的反垄断制度的冲击。
周围认为，《报告》指出的亚马逊可能存在的自我优待行为、苹果封闭操作系统等问题，以及巨头的扼杀式收购问题尤其值得关注，“这些都是曾经在传统的反垄断制度中很难去定性的行为，这次的《报告》是在进一步明确这些行为的违法性。”
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“GAFA”存在哪些垄断行为
《报告》得出结论是，目前美国数字市场高度集中，呈现出垄断的市场倾向。处于相关市场主导地位的“GAFA”事实上承担着数字化市场“看门人”的作用，却利用其“看门人”的地位设定平台条款，并对处于相同竞争性市场的其他竞争者攫取不合理利益，进而减少消费者选择权、侵蚀美国经济创新和创业机会、削弱新闻自由并侵害美国人民隐私。
《报告》指出了“GAFA”的具体垄断行为。
《报告》认为，谷歌在在线搜索和在线广告市场上具有垄断地位，并且谷歌在此基础上也已经将其市场优势延伸至其他业务领域。谷歌还通过反竞争行为巩固、扩大其市场支配地位，包括搭售、自我优待等。再有，谷歌通过反竞争协议实现垄断杠杆，进而巩固、扩大其市场支配地位。
对于亚马逊，《报告》认为这家巨头在美国电子商务市场拥有强大而持久的市场势力。亚马逊对其电子商务、网络服务等众多业务的控制和参与，使其能够以破坏商业自由和公平竞争的方式实现自我优待，同时置市场竞争对手于相对不利的境地。
《报告》指出，社交巨头脸书在社交网络市场具有垄断势力，且难以受到新进入者或现有竞争者竞争威胁，其主要通过扼杀式收购维持、扩大既有市场竞争优势。脸书同时会根据市场参与者是否构成其市场竞争威胁选择性执行其平台政策，以削弱潜在竞争威胁并增加、扩大自有产品竞争优势。
《报告》在分析苹果公司时称，苹果在移动操作系统市场长时间占据较大市场份额，依靠其市场支配地位控制iOS移动操作系统，由此确保其能够在移动应用商店市场获得垄断地位，从而控制美国超1亿部iPhone和iPad的移动应用分发渠道。
王健分析，“GAFA”存在的共性问题是，这些大型互联网平台企业已严重削弱美国经济的创新和创业潜能，由于处于市场支配地位，“GAFA”拥有滥用消费者隐私数据而不会失去消费者的能力。王健还表示，这些大型互联网平台企业的主要垄断、反竞争行为表现在：数据滥用、垄断杠杆、掠夺性定价、核心设施和拒绝交易、搭售、自我优待和扼杀式收购等行为上。
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将影响美国的反垄断法修订
美国国会众议院对“GAFA”的反垄断调查，从一开始就对市场产生影响。
据美国亚太法学研究院执行长、暨南大学特聘教授孙远钊介绍，美国国会在2019年开展的调查行为很快对行政部门形成巨大压力。特朗普政府在调查启动近两个月后即宣布对“GAFA”展开调查。
就在2020年 10月 20日的总统选举前夕，联邦司法部还联合11个州向位于哥伦比亚特区的联邦地区法院正式起诉谷歌。联邦贸易委员会则于同年 12月 9日在同一家法院单独起诉脸书，至于对亚马逊的调查仍在进行之中。周围分析认为，目前除了已经处在司法程序中的谷歌和脸书，此次调查涉及的苹果、亚马逊等互联网巨头后续也大概率面临反垄断诉讼或执法调查。
孙远钊告诉《财经》E法，这一系列案件很可能会成为自上世纪 90年代美国政府起诉微软以来，规模最大也最受关注的反垄断案件，无论结果如何，势将牵动未来全球数字市场的结构与运营方式。
立方律师事务所合伙人张焱介绍，虽然众议院的《报告》并没有法律强制力，但可能会影响美国反垄断法律的修订，“如果美国要修改反垄断法，可能会把《报告》作为修法的一个依据，但立法也涉及很多利益的博弈。”
王健也表示，虽然《报告》没有直接的法律效力，但美国国会通过调查，最终认定“GAFA”利用其垄断地位打压竞争者、压制行业创新，并提出了立法建议，对反垄断法进行全面改革。
《报告》的同容来看，确实可能对美国的反垄断法产生影响。其中一些建建议涉及反垄断制度的底层设计。比如，考虑重新修正反垄断法立法初衷和立法目的，明确指出反垄断法除保护消费者，还应保护工人、企业家、独立企业、开放市场以及公平经济和民主理想；建议国会考虑将大型互联网平台企业的收购行为推定为违法，除非合并方能够证明交易对维护公共利益是必要的，并且通过内部增长和扩展无法实现类似利益。
此外，在具体的反垄断措施上，《报告》还建议采取结构性拆分和业务经营限制的结构性救济措施；建议国会强化反垄断执法机构执法能力，包括定期收集市场数据并报告市场整体经济集中度和竞争情况，以及提高联邦贸易委员会与反垄断执法机构预算等。
在王健看来，“《报告》的建议很具体，一旦付诸行动，将对美国互联网企业产生长远的影响。”
相较对“GAFA”造成垄断的定性，孙远钊也更看重《报告》提及的建议，他认为这将对美国立法产生直接而具体的影响，“虽然只是一个报告，但实际上有很大的份量，《报告》既是接下来调查的基础，也会影响后续反垄断法的修订。”目前已经有国会议员提出立法草案，试图对当前互联网的竞争行为给予全面性的规制。
