作者：徐燕燕
1月20日，人民银行网站发布了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。目前，中国的非银行支付市场规模全球第一，在监管经验方面走在世界前列。这一重磅条例对非银行支付市场具有规范性意义，尤其是在功能监管、反垄断等方面作出了重大创新，堪称全球领先。
明确功能监管
一位接近监管的人士对第一财经记者表示，有关部门自2013年开始就已经着手研究制定相关草案。从草案逐渐升级为成熟的条例公开征求意见，大约用了七年的时间。这七年里，非银行支付市场快速发展变迁，条例内容也在不断修改，今天所看到的征求意见稿是非常先进的。
先进性之一体现在功能监管。“我们不再按照收单机构、互联网支付机构等表面的形式去划分，而是直接按照不同机构的业务功能，分为储值账户和支付交易平台。”上述人士对第一财经记者表示。
《条例》第二条明确业务类型，指出条例所称非银行支付机构，是指在中华人民共和国境内依法设立并取得支付业务许可证，从事下列部分或者全部支付业务的有限责任公司或者股份有限公司：（一）储值账户运营；（二）支付交易处理。
其中，储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为，法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值除外。
支付交易处理是指在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。
该接近监管的人士对第一财经记者表示，这在国际上都是非常领先的做法，非常符合我们国内非银行支付发展的现状。这种穿透式监管，很大程度上避免了套利的空间，既有利于管住风险，市场也能够得到更好地发展。
首次提出反垄断
反垄断相关的要求成为条例的一大看点。
《条例》着重提到“市场支配地位预警措施”。《条例》第五十五条明确，非银行支付机构有下列情形之一的，中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警：
（一）一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一；
（二）两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一；
（三）三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三。
在移动支付领域，有几大巨头占据了市场主要份额。根据支付清算协会近日发布的报告中，2020年用户最常使用的移动支付产品是微信支付、支付宝和银联云闪付（不含刷卡或挥卡支付），占比分别为92.7%、91.0%和74.9%。
按照通常意义上的算法，支付宝占据第三方移动支付市场的半壁江山，支付宝加财付通则占据了90%以上的市场份额。如此来看，是否意味这几家巨头将成为条例反垄断的对象？
事实并非如此。前述接近监管人士对第一财经记者表示，“《条例》中设定的市场范围是全国电子支付市场，既包括了电子支付市场，也包括银行卡支付，而不是通常狭义上的条码支付市场。按照这种市场界定，不论是支付宝、财付通，还是银联，都没有达到三分之一的市场份额。也就是说，按照该条例，目前市场上还没有一家机构构成垄断意义，这也是一个实事求是的做法。”
条例征求意见稿对于市场支配地位情形认定提出明确要求。有下列情形之一的，人民银行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位：
（一）一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一；
（二）两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二；
（三）三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。
有前款第二项、第三项规定的情形，其中涉及的非银行支付机构市场份额不足十分之一的，不应当商请国务院反垄断执法机构审查该非银行支付机构是否具有市场支配地位。
条例还指出市场支配地位监管措施。非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。
前述接近监管人士称，条例在反垄断方面作出了做那个大创新，进一步规范市场的发展，防止日后出现垄断机构。
提升法律效力，规范市场发展
中国的第三方支付市场始于十年前。2010年，中国人民银行制定了《非金融机构支付服务管理办法》，2011年开始发放第三方支付牌照，累计发牌272张，近三年，新牌发放基本停滞，存量牌照进入清理整合阶段。
招联金融首席研究员董希淼对第一财经记者称，近年来，我国支付市场发展迅速，银行支付和非银行支付齐头并进，支付方式和产品推陈出新，支付服务水平不断提升。但在业务快速发展过程中也暴露出一些问题，一些非银行支付机构互联、直连，通过银行违规进行跨行清算；部分机构“无照驾驶”，未经许可非法从事支付业务；违规经营、挪用客户备付金等风险事件也时有发生。这些违法违规行为，扰乱了金融秩序，集聚了金融风险，侵害了金融消费者合法权益。
2010年，中国人民银行发布《非金融机构支付服务管理办法》，开始对支付机构开展支付业务进行规范。2016年4月份，中国人民银行等14部委联合发布《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》， 10月份国务院办公厅公布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，整治支付市场乱象被列为重要内容。2017年以来，央行和相关机构更是从备付金、跨行清算、业务许可、条码支付等方面密集出台文件，全方位出击，“严监管”和“强服务”结合，打出了清理整治支付市场的组合拳。但是，由于上述制度文件属于部门规章，层级较低，威慑力不够，难以完全满足对支付清算市场的监管需要。因此，央行牵头起草了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》。
《条例》起草原则指出，坚持回归本源、服务实体经济的原则，引导支付机构更加注重产品创新和用户服务，更好地满足人民群众和实体经济多样化的支付需求。坚持防范风险、规范发展的原则，实施穿透式监管，确保监管的专业性、统一性和针对性，防范业务风险。坚持市场导向，鼓励开放与竞争的原则，从机构准入退出、业务规则等方面，建立完善的市场化机制。
