每天打卡20多个政务App,“指尖上的形式主义”为何难以整治?

日期:01-12

来源:中国新闻周刊

“不得强制推广下载”“不得脱离工作实际强制要求打卡接龙”“政务应用程序原则上不得设置打卡签到、积分排名、在线时长等强制使用功能”……

2023年12月18日,中央网络安全和信息化委员会印发《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》(以下简称《意见》),指出“指尖上的形式主义”是形式主义问题在数字化背景下的变异翻新,也是加重基层负担的主要表现之一,并要求加强对政务移动互联网应用程序、政务公众账号和工作群组的标准化规范化管理。《意见》提出了总体要求、强化建设管理、强化使用管理、强化安全管理、强化组织保障五个部分,包括防止强制使用、防止过度留痕、防止滥用排名、防止多头填报等共计16条。

武汉大学社会学院教授、中国乡村治理研究中心研究员吕德文长期在乡村开展调研,他认为,《意见》的出台非常有必要,“我们在调研中看到很多基层干部已经苦不堪言”。

本文图/视觉中国

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强制使用的App和公众号

多地基层干部对《中国新闻周刊》表示,他们的手机里最不缺的就是各类被强制下载的政务App,以及被强制关注的政务公众账号。他们每天花费在这些政务App和政务公众账号上的时间,则从几十分钟至几小时不等。

中部省份某村的村副书记张宇涛手机里有5个政务App,每天用于政务App打卡、学习的时间至少40分钟。杨冬是东南省份某市人大系统的基层干部,他每天至少要打开2个政务App或者小程序完成签到或者学习,每天花费半小时左右。此外,杨冬介绍,其所在的城市,各系统、各单位都开发了自己的App或者小程序,例如市党工委、文明办、司法局都开发了志愿服务相关的小程序,每一个都需要注册。

林静在浙江某市的教育系统工作,她的手机里一度有23个政务App,导致手机运行速度极低,为此只能专门准备一个工作手机使用这些App,每天需要花费在这些政务App上的时间则多达两三个小时。

许多地方政务App需要使用者看视频学习,它们在“抢夺时间”上颇费了一番心思。

林静说,由于平常工作事务繁多,不是总能抽出时间看视频学习,但是很多政务App规定了观看时长,所以经常会在打开视频页面后就把手机放到旁边,累积观看时长。但是不久后,这些政务App就“升级”了,会在视频播放中间插入答题环节,如果不答题,就不会继续播放,这要求使用者必须更加认真地观看视频。

林静曾经找到方法,她会用多个设备同时打开多个App播放视频,缩短学习时间。但政务App“升级”后,林静发现,实名账号一次只能登录一个政务App,不能同时登录并播放不同App的视频,观看视频的时间又被拉长了。

为了省去每天在政务App视频学习的时间,林静的一些同事购买了视频“代刷”服务,把账号、密码给别人,让他们“替自己学习”。

除了打卡和学习,很多基层干部还需要在各类政务App和政务公众账号上答题和竞赛。

在中部省份某市商务系统工作的王山山,关注了二三十个政务公众账号,“都是被强制要求关注的”。一些政务公众账号经常组织知识竞赛,竞赛期间,王山山每天要抽出15分钟左右的时间答题,有时需要更久。

这类答题和竞赛的题目范围广泛。林静说,自己在各类政务App和政务公众账号上参与过各种领域的答题,有的领域自己并不熟悉,幸好有时会提前下发问题和答案,“比如发一个有100道题的文档,然后从中抽30道题考”。但是,有些答题是闭卷考试,同时又有分数要求,“一般要求90分以上的比较多”,因此只能一遍又一遍答题,直到达到规定分数。

无论是打卡学习还是答题竞赛,之所以会给基层干部带来压力,是因为相关数据会用于通报排名,有时还会成为考核评价的依据。当基层干部无法完成目标,则可能被约谈或批评。

张宇涛说,部分政务App规定了学习时长和学习积分,每个村的学习情况会在镇一级进行排名。王山山也指出,一些答题竞赛会对单位进行考核,区里统一排名,显示参与人员和未参与人员,并显示每个人的答题分数,给大家造成压力。

《中国新闻周刊》发现,多地的区、县、乡、镇会定期召开政务App学习滞后约谈会,对学习时长和学习积分不足的人员进行批评,部分地方还会每周通报学习排名前六位和后六位的学员。

“工作分忙碌和空闲的时候,空闲的时候,我们可以完成这些内容,因为每个单位都有自己的考核要求,我们都能理解。但是如果要求我们每天都做,能不能把时长缩短?一些不那么重要的东西,能不能不要硬性排名?”林静认为,基层干部每天要完成这些内容,很疲劳,但这些数据汇总上去,也只是一张张无用的表格,“这是典型的形式主义”。

除此之外,吕德文在调研中发现,还有一些基层干部反映,一些填报事项、报送数据的政务App是可以给工作带来方便的,但是,很多政务App需要填报的信息是交叉的,同样的事项和数据,要在多个政务App完成填报,这导致基层干部的工作量显著提升。

工作群泛滥

除了政务App和政务公众账号,基层干部的手机里还少不了各种工作群。

张宇涛一共有26个工作群,日常工作中疲于回复各类工作群的消息,还有一半左右的工作群需要他上传各项资料和照片。林静的工作群多达35个,而这些工作群里的消息往往是重复的,“因为怕有些人在这个群、不在那个群,消息就会重复发”。

吕德文在一篇文章中指出,基层干部现在随便一个工作都要拉一个群,“群里除了领导就是工作人员,但真正做事的还是那一两个人。我在下面调研的时候发现,一个基层干部有十几二十个群是非常正常的,三四十个群也不奇怪,这么多群,基层干部连消息都回复不过来”。

在杨冬看来,工作群有其优点,即能提升工作效率,例如森林防火、巡查堤坝之类的工作事务,只要在工作群里喊一声,立刻能够得到响应,及时消灭隐患。缺点也很明显——有了工作群之后,消息总会源源不断地在各种时候来临,“基层干部的周末就不是自己的了”。

泛滥的工作群不仅让基层干部不胜其扰,也让不同部门的服务对象和群众受到困扰。

杨冬说,现在一些酒店、旅馆需要加入当地公安部门的工作群,一些教育培训机构则要加入教育部门的工作群,并在这些工作群中报送一些数据,而有些工作群的管理员是临聘人员,如果责任心不够强,很容易导致数据外泄,侵犯群众的个人隐私,“疫情防控期间,感染者、密接者的身份证号码、出行信息、滞留场所在各种工作群上传,导致当事人的隐私外泄,这是很大的教训”。

另外,杨冬还说,一些村子有“空心化”问题,留守老人可能连微信都不太会用,但是村里要求基层干部每天在群里发各类宣传报道,并要求群众跟帖评论。

“过度留痕”

在众多政务App、政务公众账号、工作群组背后,“过度留痕”几乎是让所有基层干部最为头疼的问题。

一到年底,年终迎检总让张宇涛格外忙碌,“有时一项工作就有二十多本资料”,这几年,许多年终迎检的资料需要通过政务App上传,并且不同类型的工作内容需要上传至不同的政务App。

“比如消防安全,现在都划给村镇去检查”。张宇涛说,村里每个月要做一次安全检查,需要去20家左右的小餐馆、小作坊检查并拍照,上传到政务App或者工作群,每个月都要填表,这对村干部是一个不小的工作负担。

浙江省纪委监委系统的一位工作人员曾到多地调研“过度留痕”情况,该工作人员对《中国新闻周刊》介绍,有些地方要求村干部每周都要在村耕地巡查,巡查过程中要打开政务App连线,在不同点位拍照打卡,但是有些边远地区信号不好,村干部巡查了一圈可能没有打卡成功,为了“留痕”,只得重新巡查一遍。

当形式主义遇上了“过度留痕”的工作要求,往往会引向造假。

这两年,多地乡镇提倡发挥“五老”人员(老党员、老干部、老教师、老复员退伍军人、老村医等)的作用,对“五老”人员进行集中培训和开展慰问。张宇涛认为,发挥“五老”人员的作用是一件因地制宜的事,有些地方并不适用,但是上级部门下达了要求,又必须要“留痕”。在他所在村子,“一些老同志不愿意参加‘五老’会,现在变成只剩一个形式,给他们发个证书,做事的时候人就不来”,尽管有时没有开展活动,也要拍照、写会议记录,“相当于造假,老同志不会写会议记录,都是我们自己写”。

上述纪委监委系统工作人员介绍,有些地方要求每个村的文化礼堂每个月必须要有15场集体文化活动,每场活动必须达到一定人数,比如40人或者80人以上,但是这个目标很难完成,村干部只能想办法找来村里的老年人或者闲散人员,从不同的角度拍摄不一样的照片,“胡编乱造”。

王山山所在的城市正在搞创建,要求所有市直部门“动起来”,也就是让工作人员参与各项志愿者活动。王山山说,到了年底,工作事务繁多,需要“留痕”的志愿者活动就会对工作造成很大的负担。“不是不愿意去,而是年底事情太多了。为了补台账上的资料,大家只能带着几套不同季节的衣服到不同地点拍照,比如站岗指挥交通、捡垃圾维护市容、去社区学习,经常会临时拉人头摆拍。”

另外,让一些基层干部感到不解的是,许多需要“留痕”的工作原本不属于他们的职责范围。

张宇涛认为,消防安全检查的工作应该让相关部门完成,但现在被分配到了村镇,“说实话,这些我们都不懂,只能应付了事”。村干部到小餐馆、小作坊检查之后,如果遇见不合格的情况,就要下整改通知书,“但是我们没有执法权,所以他们也不听我们的”。王山山说,她所在地区商务部门负责的工作越来越宽泛,例如加油站、农贸市场、商超、商场、餐饮业的燃气安全现在都归商务部门负责,并且都需要工作“留痕”。“然而我们没有审批权和执法权,去这些场所检查,人家不听我们的,现在我们单位只能请一个外派,从外面公司找一个专业的工程师做这项工作。”

众多的政务App,许多需要“留痕”的工作对基层干部造成很大的负担。

众多的政务App,许多需要“留痕”的工作对基层干部造成很大的负担。

为何难以整治?

一位来自浙江的基层干部表示“指尖上的形式主义”压力大,每天用在各类政务App、政务公众账号上的时间动辄两三个小时。

实际上,浙江也是全国开展“指尖上的形式主义”专项整治最早的省份之一。根据中央纪委国家监委官网的报道,今年年初,浙江省纪委监委横向牵头省级8家职能部门,纵向深化省市县三级联动,开展“指尖上的形式主义”专项整治,截至2023年6月底,除办公类、后勤服务保障类以及面向企业群众的便民服务类应用外,纳入专项整治的各类应用共计2593个。

吕德文指出,数字化改革推广得越深的地区,“指尖上的形式主义”有可能就越严重,因此浙江的情况在全国范围内更为突出,“各个地方、各个部门都很有动力搞各种App,所以有的时候‘指尖上的形式主义’也是‘钱烧出来的’的形式主义”。

他进一步解释,由于上级政府有数字化改革、加强数字政府建设的要求,导致每一级部门都在开发政务App,但是很多政务App并不好用,有些工作也不需要通过App完成,因此一部分政务App变成了“僵尸”App。“大部分开发的部门都不希望自己的App变成‘僵尸’,所以就会采用考核的方式进行排名,这就演变成了形式主义。”吕德文说,不接地气的政务App,要么变成“僵尸”,要么变成形式主义的负担。

实际上,“指尖上的形式主义”比传统意义上的形式主义具有更强的强制力。吕德文说,“工作留痕”并不是政务App诞生后才存在的要求,此前基层治理已有这一要求,但是在各种政务App、工作群诞生后,“工作留痕”的要求变得更加苛刻,“比如工作系统会设定,如果这个环节不上传照片,下一步就进行不了,这是逼着基层干部去‘留痕’”。在吕德文看来,“指尖上的形式主义”把传统意义上的形式主义给“精致化”了。

在吕德文看来,目前乡镇和村子的基层干部面临的“指尖上的形式主义”的压力最大。

张宇涛从2009年就在其所在的村担任村干部,他感叹,以前的基层工作和现在不一样,“以前以农村、农户为主,基本都在人民群众中转,有时间就到群众中去转转,聊聊天。现在基本都是在办公室坐班,很少有时间到群众中去走访、拉家常,便民服务变成了坐着服务”。张宇涛说,村干部本来就像流水一样,三年一换、五年一换,如果不经常到村子里转,整天盯着各种系统平台,在村里待了几年也认识不了几个人,对基层管理很不利。

“‘指尖上的形式主义’,某种意义上消解了群众工作。”吕德文说,基层要实打实回应群众的诉求,群众有什么问题,基层干部是要现场解决的。但是各种系统、各种政务App对基层干部有了束缚,原本只需要面对面直接解决的事情,“要先上报,再派单,网上处理完还要群众反馈满意度,一系列操作下来等于基层干部要干两遍活,一遍是直接解决这个问题,另外一遍是要把实际干的活在网上留痕”。

正因如此,对于“指尖上的形式主义”的整治工作也早在几年前就已开展。

2019年,中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,明确提出将2019年作为“基层减负年”,当时,各地将工作群整顿作为执行减负政策的微观切入点,不少地方政府出台新规,要求“原则上一个单位只建一个工作群”“非工作时间不发布工作信息”。

但除了工作群外,基层干部承受的形式主义负担,还在以政务App、政务公众账号等形式不断新增。

“指尖上的形式主义”为何难以整治?吕德文指出,因为这不只是“指尖上”的问题。

他在一篇文章中指出,“指尖上的形式主义”主要有两个根源:一是部分地区数字化需求不是从提高基层工作的便利性出发设计的,而是上级部门出于某种目的,或是为了完成数字化考核,或是方便自己的监督管理,所以一开始数字化App就有官僚主义倾向;二是某些政府机构对数字化有庸俗化的理解,以为数字化就是国家治理现代化的表现,但其实基层治理有它的特点,主要是做群众工作,客观上来讲,基层工作很难用数字化呈现。他认为,想从根本上解决“指尖上的形式主义”,核心是要解决上面两个根源问题。

他还指出,要解决形式主义的问题,就不要急于在基层推行数字化。只有在社会应用场景比较充分的时候,政务系统再嵌入才合适。数字化应用也需要一个时间差,政务App比较适合在中上层使用,目前为止还不太适合基层。

“虽然有各种政务App、小程序,但其实基层工作最后还是要到一线去。”杨冬说,群众需要的不是基层干部穿着红马甲拍几张照片上传到政务App,而是要他们下到村子和社区里,真正解决群众的困难。

(文中张宇涛、杨冬、林静、王山山为化名)

发于2024.1.8总第1124期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题:整治“指尖上的形式主义”

记者:张馨予

责任编辑:刘光博

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