来源：中国新闻周刊
“不得强制推广下载”“不得脱离工作实际强制要求打卡接龙”“政务应用程序原则上不得设置打卡签到、积分排名、在线时长等强制使用功能”……
2023年12月18日，中央网络安全和信息化委员会印发《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》（以下简称《意见》），指出“指尖上的形式主义”是形式主义问题在数字化背景下的变异翻新，也是加重基层负担的主要表现之一，并要求加强对政务移动互联网应用程序、政务公众账号和工作群组的标准化规范化管理。《意见》提出了总体要求、强化建设管理、强化使用管理、强化安全管理、强化组织保障五个部分，包括防止强制使用、防止过度留痕、防止滥用排名、防止多头填报等共计16条。
武汉大学社会学院教授、中国乡村治理研究中心研究员吕德文长期在乡村开展调研，他认为，《意见》的出台非常有必要，“我们在调研中看到很多基层干部已经苦不堪言”。
本文图/视觉中国
强制使用的App和公众号
多地基层干部对《中国新闻周刊》表示，他们的手机里最不缺的就是各类被强制下载的政务App，以及被强制关注的政务公众账号。他们每天花费在这些政务App和政务公众账号上的时间，则从几十分钟至几小时不等。
中部省份某村的村副书记张宇涛手机里有5个政务App，每天用于政务App打卡、学习的时间至少40分钟。杨冬是东南省份某市人大系统的基层干部，他每天至少要打开2个政务App或者小程序完成签到或者学习，每天花费半小时左右。此外，杨冬介绍，其所在的城市，各系统、各单位都开发了自己的App或者小程序，例如市党工委、文明办、司法局都开发了志愿服务相关的小程序，每一个都需要注册。
林静在浙江某市的教育系统工作，她的手机里一度有23个政务App，导致手机运行速度极低，为此只能专门准备一个工作手机使用这些App，每天需要花费在这些政务App上的时间则多达两三个小时。
许多地方政务App需要使用者看视频学习，它们在“抢夺时间”上颇费了一番心思。
林静说，由于平常工作事务繁多，不是总能抽出时间看视频学习，但是很多政务App规定了观看时长，所以经常会在打开视频页面后就把手机放到旁边，累积观看时长。但是不久后，这些政务App就“升级”了，会在视频播放中间插入答题环节，如果不答题，就不会继续播放，这要求使用者必须更加认真地观看视频。
林静曾经找到方法，她会用多个设备同时打开多个App播放视频，缩短学习时间。但政务App“升级”后，林静发现，实名账号一次只能登录一个政务App，不能同时登录并播放不同App的视频，观看视频的时间又被拉长了。
为了省去每天在政务App视频学习的时间，林静的一些同事购买了视频“代刷”服务，把账号、密码给别人，让他们“替自己学习”。
除了打卡和学习，很多基层干部还需要在各类政务App和政务公众账号上答题和竞赛。
在中部省份某市商务系统工作的王山山，关注了二三十个政务公众账号，“都是被强制要求关注的”。一些政务公众账号经常组织知识竞赛，竞赛期间，王山山每天要抽出15分钟左右的时间答题，有时需要更久。
这类答题和竞赛的题目范围广泛。林静说，自己在各类政务App和政务公众账号上参与过各种领域的答题，有的领域自己并不熟悉，幸好有时会提前下发问题和答案，“比如发一个有100道题的文档，然后从中抽30道题考”。但是，有些答题是闭卷考试，同时又有分数要求，“一般要求90分以上的比较多”，因此只能一遍又一遍答题，直到达到规定分数。
无论是打卡学习还是答题竞赛，之所以会给基层干部带来压力，是因为相关数据会用于通报排名，有时还会成为考核评价的依据。当基层干部无法完成目标，则可能被约谈或批评。
张宇涛说，部分政务App规定了学习时长和学习积分，每个村的学习情况会在镇一级进行排名。王山山也指出，一些答题竞赛会对单位进行考核，区里统一排名，显示参与人员和未参与人员，并显示每个人的答题分数，给大家造成压力。
《中国新闻周刊》发现，多地的区、县、乡、镇会定期召开政务App学习滞后约谈会，对学习时长和学习积分不足的人员进行批评，部分地方还会每周通报学习排名前六位和后六位的学员。
“工作分忙碌和空闲的时候，空闲的时候，我们可以完成这些内容，因为每个单位都有自己的考核要求，我们都能理解。但是如果要求我们每天都做，能不能把时长缩短？一些不那么重要的东西，能不能不要硬性排名？”林静认为，基层干部每天要完成这些内容，很疲劳，但这些数据汇总上去，也只是一张张无用的表格，“这是典型的形式主义”。
除此之外，吕德文在调研中发现，还有一些基层干部反映，一些填报事项、报送数据的政务App是可以给工作带来方便的，但是，很多政务App需要填报的信息是交叉的，同样的事项和数据，要在多个政务App完成填报，这导致基层干部的工作量显著提升。
工作群泛滥
除了政务App和政务公众账号，基层干部的手机里还少不了各种工作群。
张宇涛一共有26个工作群，日常工作中疲于回复各类工作群的消息，还有一半左右的工作群需要他上传各项资料和照片。林静的工作群多达35个，而这些工作群里的消息往往是重复的，“因为怕有些人在这个群、不在那个群，消息就会重复发”。
吕德文在一篇文章中指出，基层干部现在随便一个工作都要拉一个群，“群里除了领导就是工作人员，但真正做事的还是那一两个人。我在下面调研的时候发现，一个基层干部有十几二十个群是非常正常的，三四十个群也不奇怪，这么多群，基层干部连消息都回复不过来”。
在杨冬看来，工作群有其优点，即能提升工作效率，例如森林防火、巡查堤坝之类的工作事务，只要在工作群里喊一声，立刻能够得到响应，及时消灭隐患。缺点也很明显——有了工作群之后，消息总会源源不断地在各种时候来临，“基层干部的周末就不是自己的了”。
泛滥的工作群不仅让基层干部不胜其扰，也让不同部门的服务对象和群众受到困扰。
杨冬说，现在一些酒店、旅馆需要加入当地公安部门的工作群，一些教育培训机构则要加入教育部门的工作群，并在这些工作群中报送一些数据，而有些工作群的管理员是临聘人员，如果责任心不够强，很容易导致数据外泄，侵犯群众的个人隐私，“疫情防控期间，感染者、密接者的身份证号码、出行信息、滞留场所在各种工作群上传，导致当事人的隐私外泄，这是很大的教训”。
另外，杨冬还说，一些村子有“空心化”问题，留守老人可能连微信都不太会用，但是村里要求基层干部每天在群里发各类宣传报道，并要求群众跟帖评论。
“过度留痕”
在众多政务App、政务公众账号、工作群组背后，“过度留痕”几乎是让所有基层干部最为头疼的问题。
一到年底，年终迎检总让张宇涛格外忙碌，“有时一项工作就有二十多本资料”，这几年，许多年终迎检的资料需要通过政务App上传，并且不同类型的工作内容需要上传至不同的政务App。
“比如消防安全，现在都划给村镇去检查”。张宇涛说，村里每个月要做一次安全检查，需要去20家左右的小餐馆、小作坊检查并拍照，上传到政务App或者工作群，每个月都要填表，这对村干部是一个不小的工作负担。
浙江省纪委监委系统的一位工作人员曾到多地调研“过度留痕”情况，该工作人员对《中国新闻周刊》介绍，有些地方要求村干部每周都要在村耕地巡查，巡查过程中要打开政务App连线，在不同点位拍照打卡，但是有些边远地区信号不好，村干部巡查了一圈可能没有打卡成功，为了“留痕”，只得重新巡查一遍。
当形式主义遇上了“过度留痕”的工作要求，往往会引向造假。
这两年，多地乡镇提倡发挥“五老”人员（老党员、老干部、老教师、老复员退伍军人、老村医等）的作用，对“五老”人员进行集中培训和开展慰问。张宇涛认为，发挥“五老”人员的作用是一件因地制宜的事，有些地方并不适用，但是上级部门下达了要求，又必须要“留痕”。在他所在村子，“一些老同志不愿意参加‘五老’会，现在变成只剩一个形式，给他们发个证书，做事的时候人就不来”，尽管有时没有开展活动，也要拍照、写会议记录，“相当于造假，老同志不会写会议记录，都是我们自己写”。
上述纪委监委系统工作人员介绍，有些地方要求每个村的文化礼堂每个月必须要有15场集体文化活动，每场活动必须达到一定人数，比如40人或者80人以上，但是这个目标很难完成，村干部只能想办法找来村里的老年人或者闲散人员，从不同的角度拍摄不一样的照片，“胡编乱造”。
王山山所在的城市正在搞创建，要求所有市直部门“动起来”，也就是让工作人员参与各项志愿者活动。王山山说，到了年底，工作事务繁多，需要“留痕”的志愿者活动就会对工作造成很大的负担。“不是不愿意去，而是年底事情太多了。为了补台账上的资料，大家只能带着几套不同季节的衣服到不同地点拍照，比如站岗指挥交通、捡垃圾维护市容、去社区学习，经常会临时拉人头摆拍。”
另外，让一些基层干部感到不解的是，许多需要“留痕”的工作原本不属于他们的职责范围。
张宇涛认为，消防安全检查的工作应该让相关部门完成，但现在被分配到了村镇，“说实话，这些我们都不懂，只能应付了事”。村干部到小餐馆、小作坊检查之后，如果遇见不合格的情况，就要下整改通知书，“但是我们没有执法权，所以他们也不听我们的”。王山山说，她所在地区商务部门负责的工作越来越宽泛，例如加油站、农贸市场、商超、商场、餐饮业的燃气安全现在都归商务部门负责，并且都需要工作“留痕”。“然而我们没有审批权和执法权，去这些场所检查，人家不听我们的，现在我们单位只能请一个外派，从外面公司找一个专业的工程师做这项工作。”
众多的政务App，许多需要“留痕”的工作对基层干部造成很大的负担。
为何难以整治？
一位来自浙江的基层干部表示“指尖上的形式主义”压力大，每天用在各类政务App、政务公众账号上的时间动辄两三个小时。
实际上，浙江也是全国开展“指尖上的形式主义”专项整治最早的省份之一。根据中央纪委国家监委官网的报道，今年年初，浙江省纪委监委横向牵头省级8家职能部门，纵向深化省市县三级联动，开展“指尖上的形式主义”专项整治，截至2023年6月底，除办公类、后勤服务保障类以及面向企业群众的便民服务类应用外，纳入专项整治的各类应用共计2593个。
吕德文指出，数字化改革推广得越深的地区，“指尖上的形式主义”有可能就越严重，因此浙江的情况在全国范围内更为突出，“各个地方、各个部门都很有动力搞各种App，所以有的时候‘指尖上的形式主义’也是‘钱烧出来的’的形式主义”。
他进一步解释，由于上级政府有数字化改革、加强数字政府建设的要求，导致每一级部门都在开发政务App，但是很多政务App并不好用，有些工作也不需要通过App完成，因此一部分政务App变成了“僵尸”App。“大部分开发的部门都不希望自己的App变成‘僵尸’，所以就会采用考核的方式进行排名，这就演变成了形式主义。”吕德文说，不接地气的政务App，要么变成“僵尸”，要么变成形式主义的负担。
实际上，“指尖上的形式主义”比传统意义上的形式主义具有更强的强制力。吕德文说，“工作留痕”并不是政务App诞生后才存在的要求，此前基层治理已有这一要求，但是在各种政务App、工作群诞生后，“工作留痕”的要求变得更加苛刻，“比如工作系统会设定，如果这个环节不上传照片，下一步就进行不了，这是逼着基层干部去‘留痕’”。在吕德文看来，“指尖上的形式主义”把传统意义上的形式主义给“精致化”了。
在吕德文看来，目前乡镇和村子的基层干部面临的“指尖上的形式主义”的压力最大。
张宇涛从2009年就在其所在的村担任村干部，他感叹，以前的基层工作和现在不一样，“以前以农村、农户为主，基本都在人民群众中转，有时间就到群众中去转转，聊聊天。现在基本都是在办公室坐班，很少有时间到群众中去走访、拉家常，便民服务变成了坐着服务”。张宇涛说，村干部本来就像流水一样，三年一换、五年一换，如果不经常到村子里转，整天盯着各种系统平台，在村里待了几年也认识不了几个人，对基层管理很不利。
“‘指尖上的形式主义’，某种意义上消解了群众工作。”吕德文说，基层要实打实回应群众的诉求，群众有什么问题，基层干部是要现场解决的。但是各种系统、各种政务App对基层干部有了束缚，原本只需要面对面直接解决的事情，“要先上报，再派单，网上处理完还要群众反馈满意度，一系列操作下来等于基层干部要干两遍活，一遍是直接解决这个问题，另外一遍是要把实际干的活在网上留痕”。
正因如此，对于“指尖上的形式主义”的整治工作也早在几年前就已开展。
2019年，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”，当时，各地将工作群整顿作为执行减负政策的微观切入点，不少地方政府出台新规，要求“原则上一个单位只建一个工作群”“非工作时间不发布工作信息”。
但除了工作群外，基层干部承受的形式主义负担，还在以政务App、政务公众账号等形式不断新增。
“指尖上的形式主义”为何难以整治？吕德文指出，因为这不只是“指尖上”的问题。
他在一篇文章中指出，“指尖上的形式主义”主要有两个根源：一是部分地区数字化需求不是从提高基层工作的便利性出发设计的，而是上级部门出于某种目的，或是为了完成数字化考核，或是方便自己的监督管理，所以一开始数字化App就有官僚主义倾向；二是某些政府机构对数字化有庸俗化的理解，以为数字化就是国家治理现代化的表现，但其实基层治理有它的特点，主要是做群众工作，客观上来讲，基层工作很难用数字化呈现。他认为，想从根本上解决“指尖上的形式主义”，核心是要解决上面两个根源问题。
他还指出，要解决形式主义的问题，就不要急于在基层推行数字化。只有在社会应用场景比较充分的时候，政务系统再嵌入才合适。数字化应用也需要一个时间差，政务App比较适合在中上层使用，目前为止还不太适合基层。
“虽然有各种政务App、小程序，但其实基层工作最后还是要到一线去。”杨冬说，群众需要的不是基层干部穿着红马甲拍几张照片上传到政务App，而是要他们下到村子和社区里，真正解决群众的困难。
（文中张宇涛、杨冬、林静、王山山为化名）
发于2024.1.8总第1124期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：整治“指尖上的形式主义”
记者：张馨予
责任编辑：刘光博