检察人员在研讨案情
今年7月,最高人民检察院出台《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》(下称《意见》),打开了行刑反向衔接由行政检察部门牵头负责的工作新局面。《意见》出台以来,各地检察机关依据相关规定,积极展开实践和探索,其间也遇到了一些问题——
问题一:刑事检察部门与行政检察部门审查侧重点是否不同?
笔者认为,考虑到刑事检察办案人员可能对行政法等相关法律法规不熟悉,因此,刑事检察部门在作出不起诉决定后,仅需要对被不起诉人是否应给予行政处罚给出初步意见即可,如遇到疑难复杂案件,可以与行政检察办案人员共同研讨,一体履职,实现刑事检察和行政检察的有序衔接。
在刑事检察部门提出初步意见后,行政检察部门应重点审查包括移送对象、处罚依据、卷宗材料以及行政执法机关履职情况等内容。需要着重说明的是,移送对象方面,在某些案件中,有主管权的行政执法机关难以判断,因此,移送给哪个行政执法机关就不单纯涉及法律判断,还涉及专业判断。因此,对有主管权的行政执法机关的判断应当根据具体领域具体进行,必要时可以在移送前征求行政执法机关的意见。
问题二:应当移送哪些证据材料?
移送的证据材料是否充分有效,行政执法机关尤为关注。《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》仅提出对于在办案过程中收集的相关证据材料,人民检察院可以一并移送,但具体哪些证据材料需要同时移送行政执法机关并无详细规定。有观点认为,检察机关向行政执法机关移送被不起诉案件的同时,应将所有卷宗材料一并移送。也有观点认为,在提出检察意见的同时仅需要提供不起诉决定书。理由是不起诉决定书中对案件事实进行了认定且本身具有法律效力,因此无须再移送其他证据材料予以证明,特别是在正向移送与反向移送中行政执法机关不一致的情况下,证据可能无法直接使用,亦不影响行政执法机关自行调查收集作出行政处罚需要的相关证据材料。
笔者认为,移送哪些证据材料,可以由行政检察部门予以判断决定。原则上应将全部卷宗予以移送,便于行政执法机关全面了解案情,但是对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据,应当保密。同时,鉴于刑事诉讼证明标准高于行政处罚的证明标准,且证据材料绝大多数系行政执法机关先期移送检察机关的,检察机关移送行政执法机关的证据材料可以直接作为行政处罚的证据使用,同样地,侦查、审查起诉、审判时排除的证据,行政执法机关也应当依法排除。
问题三:跟踪监督的标准是什么?
在反向衔接监督机制的运行过程中,行政检察部门不仅承担着提出检察意见的任务,还负责后续相应的跟踪监督。《意见》指出,行政检察部门对行政主管机关的回复和处理情况加强跟踪督促,发现行政主管机关违法行使职权或不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。实践中,对不行使职权的情况较容易判断,但是对于违法行使职权如何认定尚欠缺相应标准,譬如有的案件中,行政执法机关与检察机关就案件事实认定不一致,行政执法机关依据自己认定的违法事实作出行政处罚的,检察机关能否以违法行使职权进行监督?
笔者认为,检察机关应重点对行政执法机关是否及时履职、是否依法履职、履职成效如何展开监督,而对诸如检测报告、第三方协助、论证分析、自由裁量权限等事项,应当给予行政执法机关充分尊重。依法履职的标准应当是要求行政执法机关在处理案件时不存在“明显不当”,尤其是行政执法机关认定案件性质与检察机关不一致时,须做到价值衡量上的实质合理且利益均衡,避免行政处罚措施选择上的偏差,让行政执法机关的行为在检察监督的视野下运行。
最后,为保障反向衔接机制运行顺畅,还应强化信息共享机制。案件反向移送前,检察机关可以召开案件咨询会议,邀请行政执法机关对案件处理进行会商沟通,提前进行案情通报,建议将刑事案件转为行政案件办理,原则上应当达成一致。案件反向移送后,检察机关可以采取联席会议、定期通报等方式,通报办理案件情况,包括证据收集情况和定性处理情况,指出衔接工作中存在的问题,提出提高办案水平和加强衔接工作的对策。另外,还应当加强信息共享平台建设,对于检察机关向行政执法机关移送的案件,应当在信息共享平台上及时填报,实现各部门之间对案件信息的共享使用。
(作者单位:湖北省武汉市洪山区人民检察院)