强调检察权的监督管理,并非走回“三级审批”老路
既要放得好,更要管到位
监督者更要接受监督。
在以落实司法责任制为导向的检察权配置过程中,更多的办案决定权被“下放”至员额检察官,面对权力陡然增大带来的案件质量风险、办案廉政风险,如何加强对检察权运行的监督与制约,成为员额制改革成效初现的“后员额制时代”必须答好的问题,也是挺进改革“深水区”的司法责任制综合配套改革必然要解决的难题。
党的二十大报告提出,深化司法体制综合配套改革,全面准确落实司法责任制,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
在今年召开的大检察官研讨班上,应勇检察长明确提出,“给检察权运行‘加把锁’”。
在长期关注检察改革的学者看来,加强权力的监督与制约,向来是司法体制改革的重要目标。在司法体制基础性改革已经基本完成的当下,健全检察权运行的监督制约机制,是将检察权关进制度笼子的务实之举,构建了司法责任制的完整闭环,做实了有权不任性、放权不放任的司法体制改革初衷。
认识上的重申
不能只是关注“办案者决定”
信任不能代替监督,放权不代表放任。
在江苏省南京市江宁区检察院,每个季度的案件质量评查,是检察长胡彬华亲自抓的一项重要工作。
近年来,江宁区检察院聚焦检察权运行监督与制约,将案件质量评查从程序性关注“升级为”实体性评查,探索了证据审查、事实认定、法律适用等实体性的“菜单式”评查范式。胡彬华向记者介绍,通过质量评查,不仅提升了检察官的办案能力,而且规范了检察办案裁量权。江宁区检察院的探索,是全国检察机关探索检察权运行与监督制约机制的一个缩影。
党的十八大以来,遵循着司法体制四项基础性改革、司法体制综合配套改革、全面深化政法改革的改革路径,“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制改革在检察工作中持续释放内生动力。然而,就在改革效能不断释放的同时,权力“下放”也冒出了一些问题——
有的检察长(副检察长)、部门负责人对“充分放权”的司法责任制改革要求存在偏颇认识,认为检察办案决定权“下放”就不再有监督与管理,“不会管、不愿管、不敢管”问题突出;具体办案中,有的检察官担心“诉讼风险”,指控惩治犯罪时“委曲求全”,故意进行弱化处理;一些民事检察案件中,有的检察官偏爱新证据的审查重点,主动放弃对法律适用错误的监督亮剑,民事检察监督出现了“拈轻怕重”的办案倾向……
对于上述问题,有实务人士认为,这与检察权内部配置改革不无关系——检察官的自由裁量权变大了:一方面,根据司法责任制改革要求,检察权“下放”,员额检察官在职权范围内相对独立行使职权,其办案决定权增加;另一方面,则是内设机构改革,改变了按诉讼流程分设部门的原有格局,改成了依案件类型划分部门,加之“捕诉一体”、涉案企业合规改革以及知识产权、金融、未成年人等检察综合履职办案机制改革,部门检察权的集中又赋予了检察官更大自由裁量权。
监督一旦缺位,权力就会失控。华东政法大学刑事法学院教授虞浔向记者介绍,司法责任制改革以来,一些改革观念过度强调检察官办案的主体地位,监督制约的弱化导致检察权运行“放任”,检察办案未能体现“高质效”的时代要求。
“解决好‘放权’与‘控权’的关系,是司法责任制改革的重点课题,也是绕不过去的话题。”四川大学法学院教授韩旭向记者表示,不谈责任追究与落实,只讲员额检察官的独立性和办案主体地位,是对司法体制改革的理解偏差。
司法责任制改革是司法体制改革的“牛鼻子”。韩旭向记者解释说,本轮司法体制改革,不仅包括“办案者决定”命题下的“放权”,还包括“决定者负责”改革议题下的责任追究与落实。如果只讲放权不讲责任,极易引发检察权滥用的风险。
“在制度层面的司法体制改革已经基本实现的前提下,健全完善检察权运行监督制约机制,持续深化司法责任制这一基础性改革,对实现检察权运行的全方位监督,贯彻落实好‘全面准确落实司法责任制’的改革部署要求,尤为重要。”虞浔表示。
管好“办案”
紧盯重要环节扎紧“篱笆”
在司法责任制改革所引发的检察权再配置中,面对着“谁来监督监督者”的改革关切,检察机关案件管理部门在改革之初被寄予厚望。
“案件管理部门在完善内部监督制约方面有着天然优势,通过案件受理、统一分案、案件评查等职能,可以及时有效地融入检察办案全流程,实现检察权运行中的程序性监督。”重庆市检察院第一分院检察长李建超介绍说。
“我们探索了全覆盖、全链条、全时段的案件质量监督管理新模式,实现了案件管理从局部管理向全面管理、从事后管理向全流程管理、从个案管理向业务治理的转变,取得良好成效。”李建超说。
他特意向记者介绍了这样一起案件——
在某区检察机关办理的一起帮助信息网络犯罪活动案中,员额检察官工作责任心不强、未严格执行相关制度导致案件存在质量隐患。对此,该院案件质量监督管理办公室及时发函通报,指出相关问题并督促整改。“案件管理职能在近年来的发展与探索,彰显了其监督与制约的功能价值。”李建超说,这是强化检察权运行制约和监督的一场革命。
然而,在北京师范大学法学院教授彭新林看来,即便有全流程监管的案件管理探索,对检察权运行的监督管理而言,其更加侧重于事后监督、程序性监督。“最优的选择则是在检察权运行过程中,聚焦重点部位和重点环节,实现检察权同步运行中的监督与制约。”他说。
学者的关注,实践中已有了回应。
“企业人员实施的与生产经营无关的犯罪案件,不得纳入企业合规程序”“全面强调检察长等对涉案企业合规案件的监督管理职责”“重要疑难问题要落实重大事项请示报告制度”……
涉案企业合规改革是近年来司法实务的热点,针对企图“搭乘”涉案企业合规“便利”的廉政风险,在开展涉案企业合规改革试点伊始,湖北省检察机关就着手从制度设计上考虑对检察权运行予以监督与制约。
在精准识别涉案企业合规办案中的重要环节、节点之后,湖北省检察院制定《关于湖北省检察机关在办理涉案企业合规案件中规范办案行为、防控办案风险的十条措施》,给涉案企业合规的检察办案“加了把锁”,丰富了检察权运行监督制约机制的探索实践。
记者注意到,这种紧随检察办案流程,聚焦重点环节、节点的监督机制,在认罪认罚从宽制度实践中也有涉及。在探索之初,最高检就制定《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》,对检察官办理认罪认罚案件的权力运行机制、监督管理措施等作出明确规定,为依法规范适用制度扎紧了“篱笆”。
“从检察权运行制约监督的实际效果来看,这种‘共时型’的监督比‘事后型’监督更有深度、更具成效,也更凸显检察权运行监督与制约中的‘运行’要义。”彭新林认为。
“独立办案”不是“自行其是”
强调监督管理并非走“三级审批”老路
管好办案的同时,更要管好案件承办人。
在大检察官研讨班上,应勇检察长强调,“检察长要切实负起‘管’的政治责任、法律责任,不敢管、不去管、管不好检察官办案,就是失责失管失察!”
“应勇检察长的讲话是对司法责任制改革的重申,既要‘下放’到位,也要监管到位。”彭新林解释说,充分发挥检察长、部门负责人的监督管理职能,也是全面准确落实司法责任制的重点。
按照司法责任制改革要求,近年来,各地检察机关联系实际陆续取消部门负责人的审批权、决定权,将检察权合理“下放”至检察官。在上述格局中,如果再强调检察长、部门负责人对具体承办人的监督管理,这是否意味着要走“三级审批”的老路?
答案显然是否定的。
“司法责任制要求下的检察长、部门负责人的监督管理职能,并非此前一事一议、一案一议,强调检察权运行的监督管理,也不是要走回‘三级审批’的老路。”彭新林表示。
“司法责任制改革并不排斥检察长、部门负责人的监督管理。在确保检察官办案决定权的前提下,部门负责人承担着有限审核权、合理知情权、督促纠正权等监管职权。”以审核权为例,最高检法律政策研究室司法改革研究处处长许栋梁解释,对员额检察官在职权范围内决定的案件,部门负责人可以要求员额检察官在签发法律文书前送请审核,对于员额检察官报请检察长决定的案件和事项,部门负责人也要提出相应的审核意见。
“强调部门负责人和检察长对员额检察官办案的监督管理,并不是‘翻烧饼’‘走回头路’。”许栋梁向记者介绍,部门负责人并不能直接改变员额检察官的决定,也不能要求员额检察官改变决定。如果部门负责人不同意员额检察官的处理决定,可要求员额检察官复核,或召开检察官联席会议讨论,或报检察长(副检察长)审核或决定,通过这些方式把对检察官的监督制约落到实处。
“检察办案中,充分发挥部门负责人的‘审核把关’作用,十分必要。”重庆市两江地区检察院(重庆铁路运输检察院)检委会专职委员刘一亮介绍了当地在办理公益诉讼案件中的监管实践。
“部门负责人首先要对案件线索受理、效果评估等进行管理。承办人需要报请检察长决定的事项,应当先经负责人审核,如果负责人不同意,可召开检察官联席会议讨论。”刘一亮说,在检察公益诉讼探索之初,上述监督管理机制确保了办案质量。
“向员额检察官‘下放’权力后,不意味着监督的弱化,加强员额检察官的监督管理,也不是要走回‘三级审批’的老路。”在胡彬华看来,司法责任制改革以来,对检察长、部门负责人的监督管理提出了更高要求,也是一场监督内容、方式、方法的改革,从原来微观层面的个案审批、文书签发,转向宏观的全院、全员、全过程的案件质量效率监管和把握。
让司法责任制长出“牙齿”
锚定综合配套改革,全面准确落实司法责任制
在“四梁八柱”制度层面的基础性改革已基本实现的前提下,深化司法责任制综合配套改革,增强改革的整体性、系统性、协同性,是巩固提升司法改革成效的重要内容。
责任落实是司法责任制的根本,责任不落实,一切责任都是无效责任。而要落实责任,就必须明确各类检察办案人员的权力职责范围。2015年9月28日,最高检公布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,规定省级检察院要结合本地实际,根据检察业务类别、办案组织形式,制定辖区内各级检察院检察官权力清单,用以明确检察人员职责权限。2017年3月,最高检在总结各地探索实践的基础上,印发《关于完善检察官权力清单的指导意见》,明确各地在探索检察官权力清单工作中普遍存在的共性问题,进一步规范了对检察官的“放权”。
2019年至2021年,最高检先后修订、出台《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院民事诉讼监督规则》《人民检察院行政诉讼监督规则》《人民检察院公益诉讼办案规则》,结合业务条线工作,对检察官权力清单内容予以总结完善。自此,检察官权力清单有了相对完整的顶层设计。在此基础上,各省级检察院根据办案规则要求、内设机构变化,又对检察官权力清单进行系统调整。截至目前,各地已普遍完成了检察权配置体系建设。
“制定检察官权力清单为落实司法责任制提供了制度基础。”华东政法大学华东检察研究院助理研究员戎静解释说,通过对检察办案中违反检察职责的行为进行问责追责,可有效倒逼检察官依法正确行使权力。
最高检在2020年制定出台《人民检察院司法责任追究条例》之后,又在2021年印发《检察官惩戒工作程序规定(试行)》,对追责情形、责任认定、责任豁免、追责惩戒的处理方式等实体问题,以及线索受理、初核、立案、调查、审议、处理等程序作出明确规定。
“建立法官、检察官惩戒制度是司法责任制改革的重要一环,也是深化司法体制综合配套改革的一项重要机制创新。”戎静说。
2022年6月,江苏省检察官惩戒委员会召开会议,首次审议7起检察官涉嫌违反检察职责案件;
2023年7月14日,辽宁省第九次省检察官惩戒审议工作会议召开,通报了2020年以来全省检察系统检察官因违纪违法退出员额情况,并对省检察院提请的涉一名检察官惩戒事项进行审议;
2023年9月22日,河北省检察官惩戒委员会召开会议,对两起案件当事检察官进行惩戒审议……
强调百遍,不如问责一次。继2021年,最高检重点对2018年以来再审改判无罪的246件刑事错案启动追责、对错误羁押10年以上的22件案件直接督办之后,2022年,最高检又对2021年再审改判无罪的79件刑事错案进行排查、督促追责。紧锣密鼓开展的追责惩戒实践,让司法责任制长出了“牙齿”,形成了闭环。
据了解,最高检正在组织研究修订《人民检察院司法责任追究条例》,进一步打牢“制度笼子”。“无疑,这释放了全面准确落实司法责任制的积极信号。”戎静认为。
[版面编辑：陆青赵晓明]
