全面准确落实司法责任制,需要在权责设定上突出“精细”,在监督制约上完善“层次”,在配套措施上聚焦“综合”,在数据赋能上契合“平台”——
提升检察履职内生动力全面准确落实司法责任制
□全面准确落实司法责任制,对“全面准确”的理解,应重点把握好以下三种关系。一是“放权”与“管权”的关系。通过综合配套改革真正实现“权责统一”和“有效监督”。二是“检察一体”与“内部分工”的关系。要厘清检察一体的整体责任与内部各层级和各办案单元的个体责任。三是“指导责任”与“办案责任”的关系。要合理分配上下级检察院的办案权责,避免办案责任不清。
司法责任制,是司法体制改革的“牛鼻子”,其要求“谁办案谁负责,谁决定谁负责”。党的二十大作出了“深化司法体制综合配套改革,全面准确落实司法责任制”的部署。全面准确落实司法责任制,是规范检察权运行,高质效办好每一个案件的重要保障。
全面准确落实司法责任制的内涵
全面准确落实司法责任制,应把握好四个方面。第一,“全面”是基础。即通过深化推进司法责任制综合配套改革,增强各项改革措施的系统性、整体性、协同性。第二,“准确”是关键。即精准把握司法责任制的核心要义,把司法责任制各项措施落实到位。第三,“制度”是目标。即加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,各项改革措施都要坚持这一目标导向。第四,“标准”是群众的评价。即司法责任制改革的成效如何,要以人民群众对司法公正的感受为评判标准。
结合新时代新形势下检察机关新任务,笔者认为,对“全面准确”的理解,应重点把握好以下三种关系。一是“放权”与“管权”的关系。通过综合配套改革真正实现“权责统一”和“有效监督”。二是“检察一体”与“内部分工”的关系。要厘清检察一体的整体责任与内部各层级和各办案单元的个体责任。三是“指导责任”与“办案责任”的关系。要合理分配上下级检察院的办案权责,避免办案责任不清。
全面准确落实司法责任制的措施
当前,在“全面”落实方面,通过司法责任制实现办案、监督、延伸等“系统集成”还有不足;通过司法责任制提升检察人员全面综合履职的内生动力等“提质增效”还有欠缺。在“准确”落实方面,通过司法责任制完善办案模式和结构化运行等“整体协同”还有短板;通过司法责任制为检察官履职画像的“数据平台”还不全面。因此,应当构建权责平衡、监督有效、配套完善的司法责任制。
在权责设定上,更加突出“精细”。一是实现检察官助理的权责对应。细化助理在检察官指导下的阅卷、核证等实体性职责,告知、制作笔录等程序性职责,撰文、校对等保障性职责,并以此确定其责任。通过办案系统,反映检察官对助理工作的审核、修改情形,以全程留痕实现对助理的全面评价。在工作考核时,检察官、助理可以相互评定,倒逼检助良好关系的型塑、最大协同。二是限定业务监管责任边界。合理界分院领导和业务部门负责人的层级监督管理职责,即对个案办理监督的“点”、程序性事项审批的“线”、检察工作整体管理的“面”,以“权力清单”为基础,明确其监管责任的边界。
在监督制约上,不断完善“层次”。一是压实上级院的层级领导责任。利用办理案件方面的后位诉讼优势,对基层院办案质量进行反向审视。通过定期业务数据研判、案件质量评查等,加强对辖区院的指导和监督。规范刑事案件口头请示和答复程序,对指导意见及时跟踪总结;优化公益诉讼新增业务指导,通过与基层院开展联合调查、一体化办案等,提升指导效果;根据上级院、基层院业务类型差异,上下联动,补强民事检察、行政检察的指导短板。根据案件的不同情形,准确厘清对下业务指导中的司法主体责任。二是构建多维监管触达途径,从单一层次监督转变为立体、全面监督。包括:检察环节前适时介入,通过侦查监督协作的实质化运作,部门负责人提前知悉研判识别,有针对性地安排人员引导侦查取证。进入检察环节后,对特殊敏感、重大风险案件等予以有效甄别。其他案件则提升检察业务应用系统的智能性,识别案件风险。强化案件质量评查结果的运用,对办结案件中的事实证据、法律适用、办案程序、风险评估、文书制作等问题,督促办案人员整改。对一类问题、普遍性问题,启动调研机制,全面深度分析予以解决。三是通过检察听证,强化对履职的外部监督制约。通过案件管理、控申检察、检务督察一体联动机制,健全司法责任的线索发现、移送、追责惩戒机制。
在配套措施上,充分聚焦“综合”。一是推进员额跨层级跨条线动态性调整。建立员额检察官数据库,实现动态化调整。依托省级院“统一核定、分档使用、上下统筹”的动态管理机制,以近三年来员额检察官人均收结案数作为分配员额的重要依据,综合考虑地域等其他因素,对不同地区、不同级别检察院进行分类测算,确保员额配置向基层和办案一线倾斜、向案多人少矛盾突出的检察院倾斜。二是优化案件管理及办案人员绩效管理。建立各项指标间的内在联系,可对不同案件类型进行分配排序,根据案件难度调整积分规则,使考核数据系统化;突出不同业务工作中的重点,进一步合理谋划跨条线业务工作绩效分数的换算系数;充分利用考核结果,使考核结果能够在绩效奖金的分配、公务员考核等场景中得到运用;在兼顾“质”与“量”的基础上,注重办案的社会效果,努力减少无后续约束关联和印证的业务数据评价,真正做到“不为数据所困,不为考核所累”。三是强化履职评定,严格落实检察官员额退出制度。进一步细化自然退出、申请退出、因不胜任退出等的标准,根据检察官在办案期限、强制措施、文书制作以及在办理各类案件中可能出现的问题,确定办案瑕疵评价标准,作为启动退出员额机制的重要依据,发挥压力传导,压实办案责任的制度预设效果。
在数据赋能上,日渐契合“平台”。一是发挥检察一键式应用场景的作用。在数字检察全流程全息在线办案平台中,融入司法责任制相关要素,可以落实好知责明责、履责尽责、追责问责的要求。如,检察官联席会议、上级指导中的“办案行为+智能辅助”线上业务讨论、指导应用场景,以异步会议实现办案流程集约再造、业务数据无感采集、电子卷宗同步生成、过程全程网上留痕,可更全面地判断司法责任。二是优化智能评查和数据画像。为实现“智评”和“智管”,使人工智能高效地“寻找”并“判定”是否触发司法责任及责任归属,可以把检察业务应用系统数据库作为数据源,嵌入审核、分析等功能模块,快速筛查碰撞数据质量问题。同时,可以将同步评查系统载入检察业务应用系统中,捕捉错案形成的内外因,对数据进行算法分析后得出司法责任的归属,打造全程留痕、实时预警、智能监测、精准识别校验的动态反映系统。三是提升检察大数据与检察一体化工作联动。如,业绩考评工作中,打通纵向上下级院及横向不同检察部门间的业务壁垒,对案件数量、质量形成相应评价指数,开展全省乃至全国的实时考核评价,更好地区分各级院检察人员的司法责任,一方面以结构化办案形式避免错案的产生,另一方面通过一体化考核方式解决跨院、跨条线检察人员的考核问题。
[作者为上海市人民检察院第二分院检察长、全国检察业务专家。本文系2023年度上海市检察机关重大课题《全面准确落实司法责任制研究(SH2023106)》的阶段性研究成果]
[版面编辑：赵衡]