《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出,健全行政执法和刑事司法衔接机制。为了加强与行政执法机关衔接配合,共同促进严格执法、公正司法,最高人民检察院印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》(下称《意见》)。今年以来,广东省中山市检察院深入践行《意见》要求,以全面提升法律监督质效为目标,持续推动“四大检察”依法一体履职、综合履职、能动履职,通过数字检察助推行刑反向衔接,着力破解不起诉案件中存在的“应移未移”“应罚未罚”等问题,积极做好不起诉案件“后半篇文章”。
“调研摸底+协查反馈”,精准研判反向衔接监督缺口。当前,由行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪线索的正向衔接制度已相对完善,而由司法机关向行政执法机关移送行政处罚案件的反向衔接制度尚需优化。近年来,我国刑事犯罪案件中轻微刑事案件尤其是行政犯占比大幅上升,该类案件不起诉后存在“应移未移”“应罚未罚”等现象。因此,以更高站位统筹推进行刑反向衔接,做好不起诉案件“后半篇文章”,不仅是现实之需,也是以检察之力助推社会治理的必由之路。
优化反向衔接工作,首先要正视反向衔接存在的监督缺口。为精准把脉刑事不起诉案件后续处理情况,中山市检察院调研摸底2021年以来全市所有不起诉案件基本情况,研判近三年刑事不起诉案件的案件规模、分布领域、涉及罪名及数量,并要求案件管理部门利用检察业务应用系统开展协查、向行政检察部门反馈刑事不起诉案件依法向行政主管机关提出检察意见及回复情况。经调研摸底和协查反馈发现,刑事检察部门对于部分案件作出不起诉决定后未另行制发检察意见或者虽制发检察意见但未跟进督促,反向衔接不畅问题较为突出,监督缺口较大。
正视问题才能解决问题。最高检印发《意见》,既向各级检察机关发出明确信号,指出推进行刑反向衔接的必要性、重要性与紧迫性,也为做实反向衔接提供了指引。如何在现有人力资源配置下,让基层检察院行政检察部门及时对接、承接好该项业务?笔者认为,在协同履职检察理念的指引下,以数字检察助推反向衔接,推动检察机关高质量履职是一条可行路径。
“分类函询+数据碰撞”,高效打破反向衔接信息壁垒。按照传统案件线索流转和案件办理流程,一个行刑反向衔接案件在刑事检察部门、案件管理部门和行政检察部门之间流转、移送需分别经过承办检察官、业务部门负责人、分管检察长的审查、审批,层次重叠、程序复杂。《意见》明确要求各地检察机关调整优化检察机关内部分工。
理念一新天地宽。中山市检察院将该项工作作为“一把手工程”推进,采用“扁平化”管理解决不起诉案件所面临的跨部门间的逐案重复审查、重复审批及移送和流转的烦琐流程,由检察长统筹部署,指导行政检察部门在案件管理部门和技术部门的协助下,对相关不起诉案件进行分类梳理,分类制发调查核实函,随函附带不起诉案件列表,集中分类函询公安、税务、市场监管等行政主管部门对上述案件已作出行政处罚情况,并要求提供行政处罚案件列表及行政处罚决定书,及时掌握已作出行政处罚案件情况。在克服信息孤岛局面后,由行政检察部门将全市不起诉案件数据库与行政主管部门提供的行政处罚案件情况进行数据碰撞,有效提取全市不起诉案件库中尚未作出行政处罚的不起诉案件数据及列表,实现短时间内高效打破反向衔接跨部门跨单位之间的信息壁垒,为做好不起诉案件“后半篇文章”奠定坚实基础。
“科学建模+类型化监督”,着力促推反向衔接监督提质增效。在推动行刑反向衔接工作中,检察机关既要以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉主动作为、能动履职,确保依法履行法律监督职责,也要遵循检察权运行基本原则,恪守检察权边界,确保法律监督之谦抑。行刑反向衔接,检察机关的重点应放在衔接而非处罚上。对不起诉案件是否作出行政处罚、作出何种行政处罚的问题,应尊重行政主管部门的首次行政执法判断权,检察机关不宜干涉,更不宜代替行政主管部门作出判断。
应秉持大数据法律监督的理念,积极探索构建“不起诉案件行刑反向衔接类型化监督模型”,通过科学建模与类型化监督思路,将检察技术与检察业务深度融合,确立从“数据建库—分类函询—数据碰撞—数据清洗—数据筛选—类型化监督—跟踪督促—行政违法行为监督—系统治理”的路径方向,利用大数据模型的介入,为办理反向衔接案件建立一条“数据赋能、类案为主”的检察融合履职治理式监督路径,进一步增强反向衔接工作质效。
“检察建议+专题报告”,助力提高市域社会治理效能。推动行刑反向衔接之后,要把不起诉案件后续的行政处罚监督作为推动市域社会治理现代化的重要抓手,通过对检察机关提出检察意见的不起诉案件的跟踪督促,进一步强化对治安管理、道路交通安全和交通运输、市场监管等领域的行政机关违法行使职权或不行使职权的检察监督,以“检察建议+专题报告”的模式,进一步做深做实行刑反向衔接与行政违法行为监督工作,助推社会治理体系和治理能力现代化。
(作者为广东省中山市人民检察院党组书记、检察长)
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