行政处罚法、行政许可法和行政强制法是调整行政行为和行政程序,全面推进中国依法行政的三部最重要、最基本的法律,是行政行为和行政程序法的“三部曲”。
“行政三法”是全面推进依法行政的基本法
□《行政三法研究》是笔者公法著作系列丛书的第八卷,本卷相对于前面各卷,形式较为轻松活泼,不拘一格。研究成果不全是纯原理性的著述和论文,而是以多种形式呈现。本卷对行政三法的研究成果虽未形成一部体系完整的专著,但仍构成反映笔者40年来不同时期有关行政三法所涉各类问题学术观点的一部具有内在逻辑联系的文集。
行政三法是指行政处罚法、行政许可法和行政强制法。行政三法是调整行政行为和行政程序,全面推进中国依法行政的三部最重要最基本的法律,是行政行为和行政程序法的“三部曲”。
《行政三法研究》是笔者自20世纪80年代以来近40年间研究行政处罚法、行政许可法和行政强制法的成果汇集,包括历年在报刊发表的论文、评论、案例分析和媒体访谈录,以及笔者向立法机关和政府部门提交的有关立法建议、法律法规修改建议、法律法规实施建议,还包括笔者对“三法”实施前后和实施过程中发生的各种热点法律事件的评论和接受媒体记者采访或与网民互动,讨论这些事件发生的原因及提出避免这些事件今后再次发生的对策等。
本书对所收有关行政三法或内容涉及行政三法的论文、评论、媒体采访、案例分析等均在文前增加了写作背景介绍,读者通过阅读这些论文、评论、媒体采访、案例分析,能更好地理解行政三法立法和实施的艰难过程,以及行政三法对推进中国法治建设,规范、控制行政权,防止行政权滥用,保护公民、法人和其他组织合法权益的重大意义。这些论文、评论、媒体采访、案例分析以及笔者为上述内容所写的写作背景介绍,一方面反映了中国改革开放以后整个行政法治(不限于行政三法)的发展路径;另一方面也反映了笔者40年来对中国行政法治发展目标、路径的思考和探索。
我国行政法治发展40多年来,整个行政管理领域从无法可依到逐步有法可依、有法必依、较严格依法执法,从重管理轻服务、重规制轻权益保护、重实体处理轻正当程序到管理与服务并重、规制与权益保护并重、实体处理与遵循正当程序并重,走过了一条虽然曲折艰辛但却是不断进步不断发展的道路,行政三法的制定与实施过程是我国行政法发展道路的一个缩影。
行政处罚法制定于1996年(后经2009年、2017年两次小修和2021年大修),关于制定行政处罚法的意义,时任第八届全国人大常委会秘书长曹志在向第八届全国人大第四次会议对该法草案所作说明中指出,制定行政处罚法,是我国行政法治建设中的一件大事,也是加强社会主义民主政治建设的一个重要步骤。行政处罚法的制定,对于规范行政机关有效地依法行政,改进行政管理工作,加强廉政建设,维护社会秩序和公共利益,保护公民的合法权益,促进社会主义市场经济的健康发展,都将起到重要作用。行政处罚是国家法律责任制度(包括刑事责任、民事责任、行政责任)的重要组成部分,是行政机关依法行政的手段之一。各级政府为了有效地行使行政管理职权,保障法律的贯彻执行,需要有行政处罚手段。但是,实践中存在乱处罚、乱罚款的现象。究其原因,一是行政处罚的设定权不明确,导致一些行政机关随意设定行政处罚;二是执罚主体混乱,不少没有行政处罚权的组织和人员实施行政处罚;三是行政处罚程序缺乏统一明确的规定,缺少必要的监督、制约机制,随意性较大,致使一些行政乱处罚出现。为了从法律制度上规范政府的行政处罚行为,制止乱处罚、乱罚款现象,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,需要制定行政处罚法。行政处罚法是我国调整行政行为和行政程序的第一部行政基本法。它区别于仅调整某一具体行政管理领域行政行为的部门行政法,如土地管理法、药品管理法、产品质量管理法等。这些部门行政法虽然也规定了违反相应法律的行政处罚等法律责任,但其法则只适用于某一具体行政管理领域。而行政处罚法的法律规则适用于整个行政管理领域。行政处罚法所确立的有关行政处罚原则(如处罚法定原则、公开公正原则、适当性原则、处罚与教育相结合原则、行政相对人享有陈述权申辩权等正当法律程序原则)和相应行政处罚制度(特别是一事不再罚制度、处罚听证制度等)不仅适用于行政处罚行为,而且其内容和法治精神也适用于其他各种行政行为。
行政许可法制定于2003年(后经2019年小幅度修正)。此前,我国行政许可领域无任何法律规范。关于行政许可法制定的意义,时任国务院法制办主任杨景宇在向第九届全国人大常委会第二十九次会议所作《关于〈中华人民共和国行政许可法(草案)〉的说明》中指出,行政许可是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段,是不可缺少的,多年来实际上也起到了重要的作用。实践中的问题是行政许可过多、过滥,究其主要原因:一是行政许可设定权不明确;二是设定行政许可的事项不规范;三是实施行政许可环节过多、手续烦琐、时限过长、“暗箱操作”导致老百姓办事难。四是重许可、轻监管或者只许可、不监管,导致一方面市场进入很难,另一方面,企业一旦进入市场却又缺乏监管;五是一些行政机关把行政许可作为权力寻租的一个手段。不少企业、个人为了取得行政许可,要托关系,要给好处,这就助长了腐败现象的蔓延;六是行政机关实施行政许可,往往只有权力、没有责任,缺乏公开、有效的监督制约机制。可以说,行政许可制度在一定程度上成为转变政府职能的一个障碍。因此,党中央、国务院要求各地各部门开展行政审批制度改革,取消了一大批行政审批项目,规范了行政审批程序,取得了初步的成效,积累了一定的经验。按照世贸组织协定和我国对外承诺,行政许可应当以透明和规范的方式实施,行政许可条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度。因此,制定行政许可法,对于巩固行政审批制度改革成果,履行我国对外承诺,进一步推进行政管理体制改革,从源头上预防和治理腐败,都有重要意义。行政许可法是我国调整和规范行政许可制度的基本法律。该法确立的各项行政许可原则(特别是信赖保护原则)和行政许可制度(特别是行政许可的一次性告知制度、时限制度和听证制度)不仅是我国行政法治的重要创新,与国外相应制度比较,亦具有先进性。国外几乎没有专门规范行政许可制度的行政许可法,它们一般在统一的行政程序法中规定行政许可有关原则和相应制度。
行政强制法制定于2011年。此前,我国行政强制措施和行政强制执行规则均分散规定于个别的部门行政管理法(如传染病防治法、突发事件应对法、城乡规划法、食品安全法等)之中,无统一的行政强制法律。关于行政强制法制定的意义和指导思想,时任第十届全国人大常委会法工委副主任信春鹰在向第十届全国人大常委会第十九次会议所作《关于〈中华人民共和国行政强制法(草案)〉的说明》中指出,行政强制制度涉及行政管理的效率,也涉及对公民人身权和财产权的处分或者限制。因此,依法规范行政强制权,既是依法行政的需要,也是维护公民合法权益的需要。此前,由于没有统一的法律规范,一些行政机关在执法过程中,既存在对某些严重违法行为因缺乏强制手段处理不力的情况,也存在行政强制手段滥用的情况。究其原因,一是设定行政强制措施的行政主体不明确;二是行政强制措施的具体形式繁多,同一行政强制措施有多种表述,缺乏规范;三是有些没有强制权的行政机关自行实施强制措施,甚至授权、委托其他组织实施行政强制措施;四是缺乏程序性规定,有些行政机关在采取强制措施时随意性大,对公民、法人或者其他组织的合法权益造成侵害;五是行政机关履行行政管理职责时,缺少必要的手段,致使一些严重违法行为得不到有效处理。为推进依法行政,维护公民权益,既赋予行政机关必要的强制手段,保障行政机关依法履行职责,维护公共利益和公共秩序,又对行政强制行为进行规范,避免和防止权力滥用,保护公民、法人和其他组织的合法权益,需要制定行政强制法。行政强制法是我国调整和规范行政强制制度的基本法律。该法确立的各项行政强制原则(特别是比例原则)和相应行政强制制度(特别是行政强制设定的听证论证制度、行政强制执行事先催告制度等)不仅适用于行政强制行为,而且其内容和法治精神也适用于其他各种行政行为。
《行政三法研究》是笔者公法著作系列丛书的第八卷,本卷相对于前面各卷,形式较为轻松活泼,不拘一格。研究成果不全是纯原理性的著述和论文,而是以多种形式呈现。本卷对行政三法的研究成果虽未形成一部体系完整的专著,但仍构成反映笔者40年来不同时期有关行政三法所涉各类问题学术观点的一部具有内在逻辑联系的文集。
由于这部文集收集的文章是笔者40年来陆续在各种刊物上发表的,有的时隔相当久远,故所持观点,所用学术概念、术语,所引用的资料可能与现时行政法学的理论和实践不完全吻合、一致。但为了反映历史的真实,反映笔者对行政三法研究的过程,故笔者将这些文章收入本卷时,基本保持文章的原貌,所引法律、法规条文也均为文章发表时原法律、法规的规定。
(作者为北京大学法学院教授。本文系《行政三法研究》序言,刊发时略有修改和删节)
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