着眼现实与未来,检察公益诉讼行稳致远
——检察公益诉讼立法专题研讨会综述之二
9月21日下午,围绕“检察公益诉讼的案件范围与调查权配置”主题,检察公益诉讼立法专题研讨会进行了第二单元的主题研讨。
检察公益诉讼的案件范围是什么?设置案件范围需要考量哪些因素?如何完善检察机关在公益诉讼中的调查权?……围绕上述问题,在中国法学会研究部二级巡视员李仕春的主持下,5位与会嘉宾从不同角度展开深入研讨。
遵循法律规定,回应现实需求
实践证明,中国的检察公益诉讼制度呈现出鲜明的监督和治理特点,独具中国特色。
“检察公益诉讼的案件存量要做实,增量要做好,范围要做大。”研讨中,中国法学会网络与信息法学研究会副会长、《中外法学》主编、北京大学法学院教授王锡锌表示,维护好重大公共利益,具有一定挑战性,要确保相关案件的质与量。
王锡锌对检察公益诉讼的关注点紧贴社会治理难点。他指出,无论是网络暴力还是电信网络诈骗,个人信息泄露都是诱因之一。检察机关具有组织、信息、协同优势,在个人信息保护领域,检察机关充分发挥法律监督职能,推动形成多部门联动的合力,切实回应了现实需求。
个人信息保护只是检察公益诉讼的众多领域之一。在检察公益诉讼立法工作中,如何划定案件范围?中国法学会行政法学研究会副会长、西北政法大学检察公益诉讼研究基地主任王周户认为,检察机关法律监督的事项范围,应以公权力的行使及其秩序维护为重点,以法律规定的国家利益和社会公共利益保护为领域。
针对目前散见于单行法中关于检察公益诉讼的规定,郑州大学检察公益诉讼研究院执行院长、郑州大学法学院副院长张嘉军进行了梳理,“这些法律规定的公益诉讼案件范围是‘4+10’。”张嘉军说。
谈及规定检察公益诉讼案件范围的必要性,中国法学会民事诉讼法学研究会常务副会长、北京大学法学院教授潘剑锋以民事公益诉讼案件范围为例,认为该类案件范围的设置缺乏统一标准,呈现单行领域与碎片化的特征,随着经济社会发展,检察公益诉讼范围肯定也需要扩展。“检察公益诉讼的范围通过统一的法律来规定具有必要性。”潘剑锋说。
全面综合考量,确定案件范围
研讨中,几位嘉宾均认为,制定一部统一的公益诉讼法律,明确公益诉讼包括检察公益诉讼的案件范围,很有必要。那么,在作出法律规定时,应遵循怎样的原则,关注哪些重要方面?
潘剑锋还是以民事公益诉讼为切入点,建议从客体因素和主体因素两个层面进行考量。“从客体因素看,民事公益诉讼在案件范围设置上,应当重点关注行政执法难以实现长期有效保护的公共利益领域。从主体因素看,检察民事公益诉讼案件范围的设置,应当体现衡平原则。”他进一步解释,这就要求民事公益诉讼案件代表的公共利益,应当大于被告的私人利益。
张嘉军较为关注的问题之一是立法模式。相较于“概括授权”模式,他更倾向于采取“重点列举+概括兜底”模式。谈及选择该模式的理由,张嘉军解释道:“一是对于当下单行法明确规定的公益诉讼案件范围,应在这次立法中明确规定;二是检察公益诉讼对国家利益和社会公共利益的保护应分清主次,现阶段对公益受损严重、社会反映强烈的领域进行重点列举,鼓励检察机关集中力量优先办理这些领域的案件;三是考虑到社会发展及法律变迁,通过概括兜底的方式留下空间,方便后续立法、修法。”
除了单行法规定的公益诉讼案件范围外,我国还有不少地方性立法也对此进行了积极探索。有些地方性立法规定的公益诉讼案件范围与现行单行法的规定并不完全一致。对此,张嘉军认为,检察公益诉讼立法对于地方性立法中探索的新领域案件范围,条件已经成熟的,可以在此次立法时予以采纳。
尽管检察公益诉讼的案件范围在积极稳妥不断拓展,中国法学会行政法学研究会秘书长、黑龙江大学校长王敬波认为,由于立法的相对滞后性和公益的现实变动性,客观上一定会存在现有立法难以涵盖所有公共利益的情况。为此,王敬波提出,可以综合考量公益诉讼案件范围类型化的界定标准,比如利益标准、行政权与检察权的选择顺序标准等。
完善调查权,增强刚性保障
人民检察院组织法、《人民检察院公益诉讼办案规则》以及“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中,规定了检察机关在公益诉讼中的调查权,这是检察机关行使公权力进行法律监督的必要方式。
研讨中,王周户对检察机关在公益诉讼中的调查权等娓娓道来,“公益诉讼中的调查权是检察机关行使公权力进行法律监督的必要方式,属于检察职权,不同于参与公益诉讼的其他当事人的调查权。”同时,他一针见血地指出了检察机关在行使调查权时亟待解决的问题。“一是调查权行使方式较为单一,询问相关人员、委托鉴定、评估、审计等调查方式运用相对较少;二是调查权缺乏刚性保障。”
“一定要充实完善检察机关调查权。”张嘉军的观点非常明确,他提出应当在立法中明确检察公益诉讼调查权的启动程序、运行程序、内容及保障措施。“以调查权的保障措施为例,要明确行政机关、相关组织和个人的配合义务。对于不配合甚至阻挠检察机关调查取证的,可参照民事诉讼法的相关规定,授权检察机关对妨碍司法秩序的行为人采取训诫、罚款等强制措施,对于情节严重的可以采取拘留措施。”
检察机关应如何更好行使调查权?王敬波提出了具体建议:“检察机关可以采用直接调查和委托调查两种方式,针对国家利益、社会公共利益等无人调查的情形,检察机关行使调查权。在调查权的行使中,应当坚持专业性、公众参与性等原则,这样才能够凸显法律监督的属性。”
(本报北京9月21日电)
[版面编辑：陆青]
