围绕核心“公益”加强历史文化资源检察保护
把握文化载体+安全性判断要素,以一体化机制彰显公益诉讼检察保护制度优势
□在一定意义上说,保护历史文化资源就是坚定我们的文化自信和制度自信,这是历史文化资源检察保护的核心“公益”内涵所在。
□历史文化资源保护案件办理,应坚持公益性判断、检察建议和诉讼请求一以贯之的原则。即始终围绕其核心公益内涵,强调从安全性的维度,保护文化载体,目标在于传承文化精神,坚定文化自信。
党的二十大报告在“推进文化自信自强”部分专门提出“加大文物和文化遗产保护力度,加强城乡建设中历史文化保护传承”。近年来,检察机关深入贯彻党的十九届四中全会“拓展公益诉讼案件范围”要求,积极稳妥开展历史文化资源保护新领域案件探索,取得宝贵经验,但仍存在一些模糊认识,为进一步提升办案质效,亟待对其中的一些重点问题加以讨论澄清。
历史文化资源检察保护的“公益”内涵
在历史文化资源保护案件中,所保护的公益是什么?这是办理该领域案件首先要回答的问题。无论是生态环境保护、食品药品安全等传统法定领域,还是安全生产、个人信息保护等新增法定领域,公益的内涵都需要在办案中结合不同领域加以界定,不能因公益概念本身的开放性,而忽视其作为实体要件的规范性。这是保障检察公益诉讼案件质效的法治底线,也是成文法思维方式的基本逻辑。“从政治上着眼、从法治上着力”,历史文化资源保护的新领域案件探索,更需要对公益内涵予以界定。
历史文化资源外延广泛,从司法实践来看,检察机关所办理相关案件范围包括古遗址、古墓葬、石窟寺、传统建筑、传统村落以及非物质文化遗产的保护等。在这些案件中,历史文化资源更多地脱离了其物质属性,具有了精神、文化层面的象征意义。例如,长城保护案件中,长城不仅是农耕文明的军事工程,更体现了“万里长城永不倒”的中华民族坚韧不拔、自强不息的精神,是中华传统文明的集中体现。长城保护不仅是对实体建筑的保护,更是以法治的力量守护中华民族文化根脉。
因此,重视历史文化资源保护,是因其承载着灿烂文明,是一个国家的血脉和灵魂,蕴含着一个民族的精神基因,在社会发展中具有价值引领、精神根基的人文价值。在源远流长的中华文化滋养下,“我们走自己的路,具有无比广阔的舞台,具有无比深厚的历史底蕴,具有无比强大的前进定力”。因此,在一定意义上说,保护历史文化资源就是坚定我们的文化自信和制度自信,这是历史文化资源检察保护的核心“公益”内涵所在。
公益性裁量的路径和要素
中华文明源远流长,承载民族精神和独特气韵的文化载体极为丰富,既有物质层面的,也有制度和行为层面的。从司法实践来看,目前办案较为集中于不可移动的文物和文化遗产保护领域,特别是非物质文化遗产是中华优秀传统文化的重要组成部分。例如,江苏省苏州市虎丘区检察院开展的苏绣国家级非物质文化遗产保护,重庆市大足区检察院对包括大足石雕等73个非遗代表性项目进行保护。
然而,历史文化资源检察保护难以做到事无巨细、面面俱到,而且与行政执法交叉重合也不符合检察公益诉讼的制度定位。因此,必须明确案件范围,找到对历史文化资源进行公益性裁量的路径和要素。具体而言,路径上可区分为全国性层面和地方性层面;裁量要素包括形式(文化载体)+情形(安全性)。
首先,立足已有实践,可在最高检层面,通过指导意见、规范指南等规范性文件的形式,对该领域案件文化载体类型予以限定。成熟后,再上升到公益诉讼专门立法等法律规范中。内容可参考文物保护法第2条规定,采取价值作用+形式列举的结构,强调历史、艺术、科学价值,重要纪念意义、教育意义,以及具有某一方面代表性等。从检察公益诉讼的制度定位出发,此类文化载体应具有一定的代表性、规模性和社会认同度。
其次,省级院层面结合当地实际制定保护清单或台账。由于各地历史文化资源各具特色,如历史文化名城、传统村落、红色资源等,还有跨多地区的长城保护、大运河保护等。因此,需要在省级院或市级院层面,通过调查、论证,借助专业力量,在充分听取公众意见的基础上,制作体现地区特点的历史文化资源保护清单,并以规范性文件形式予以发布,统筹进行保护。
最后,把握好两种裁量要素。一是形式(文化载体)要素。围绕价值引领、精神根基的公益核心内涵,对于文化载体与其所蕴含的精神价值之间的关联性进行必要论证,以确保所保护载体的代表性、覆盖面和规模数量等能够符合检察公益诉讼的制度定位,从而区别于行政执法和刑事司法,避免牵强附会、以偏概全,以及浪费司法资源。二是情形(安全性)要素。侧重对历史文化资源的安全性进行保护,办案中应调查判断是否对相关文化载体造成灭失、损毁、技艺失传等损害,或有重大损害危险。由于历史文化资源往往具有不可再生性,因此,需要强调预防性保护的理念。
历史文化资源保护应立足大局,结合实际,服务中心工作。检察机关在重点保护范围的确定上并不具有优势,必须建立与相关行政机关的协作关系,利用数据赋能,全面掌握历史文化资源保护的情况。借助外脑,通过听证、专家意见等方式,研判公益性和必要性。将司法资源精准投放在通过检察公益诉讼能够及时有效解决而其他法律手段解决不了的治理难题上。
公益诉讼法律依据的能动解决路径
历史文化资源保护属于新领域探索,虽然文物保护法增设公益诉讼条款,为发挥检察公益诉讼职能作用创造了条件,但现阶段尚缺乏高位阶的法律规范,有的地方采取了利用地方性法规予以保护的方式。党的十九届四中全会要求“拓展公益诉讼案件范围”,全国十几个省份的地方性立法中明确将文物、文化遗产保护纳入公益诉讼新领域案件范围。
除了解决起诉主体资格的规范依据外,案件办理中,检察机关还面临保护范围确定、明确责任主体及责任方式等方面的规范依据问题,需要认真研究相关行政法规和规范性文件,以及积极推动相关规范出台。比如,上海市检察机关依据《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》,办理了具有上海鲜明特色的历史风貌区和优秀历史建筑保护案件;同时,依据《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》规定,历史文化风貌区是指历史建筑集中成片,建筑样式、空间格局和街区景观较完整地体现上海某一历史时期地域文化特点的地区;上海优秀历史建筑是指建成三十年以上并具有历史文化意义的建筑,界定了检察公益诉讼的保护范围。江苏省扬州市检察机关办理大运河保护案件,充分依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《大运河文化保护传承利用规划纲要》。苏州市检察机关在办案中推动了《苏州市古城墙保护条例》《苏州市大运河文化保护传承利用条例》等地方性法规出台。
行政优位和一体化工作机制
从现有实践看,检察机关办理历史文化资源保护案件,监督方式既有行政公益诉讼,也有民事公益诉讼,但主要集中于行政公益诉讼诉前阶段。具体情形有文物被违法改建或占用、违法施工造成破坏、被盗掘受损、产权人擅自修缮等,大多可归为安全性情形。被监督对象有行政机关、破坏文物的单位或个人等。如河北省保定市徐水区检察院向法院提起诉某乡镇政府怠于履行燕南长城保护职责行政公益诉讼案件;上海市虹口区检察院通过发出行政诉前检察建议的方式,协同行政机关促成所有权人依法履行修缮职责;贵州遵义市检察机关通过专项行动立案办理红色文物文化公益诉讼案件。
历史文化资源保护案件办理应坚持行政优位原则。一是由于检察公益诉讼的制度定位。办理历史文化资源保护案件,不是代替相关行政机关执法,而是发挥督促之诉和协同之诉的检察监督职能,督促行政机关依法履职。二是该领域涉及规资部门、房屋管理部门、文化和旅游部门、绿化和市容管理部门、城管部门、街道等多个部门协同管理,行政公益诉讼有利于解决“九龙治水”难题,以“我管”促“都管”,以及建立长效保护机制。三是历史文化资源保护中,个案办理所发挥的作用有限,行政公益诉讼可以发挥以点带面的效果,以及通过“回头看”等机制巩固保护成效。民事公益诉讼可以发挥补充性作用,但同时也面临损害认定以及修复、赔偿方面的专业性难题。同时,历史文化资源保护中应注重“四大检察”协同,避免程序空转,浪费司法资源。
工作机制方面应发挥检察“一体化”优势。大运河保护案件办理中,由最高检牵头,大运河沿线8个省市检察机关会签了《行政公益诉讼跨区域管辖协作意见》,为解决大运河沿线生态环境行政公益诉讼跨省级区划管辖问题,破解大运河公益保护“上下游不同行、左右岸不同步”难题提供了制度保障。
交叉领域的关系处理
历史文化资源保护可能存在与多个领域的交叉,如国有财产保护、环境保护、知识产权保护等,需要结合个案具体情况进行分析和研判。比如,“环境”包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。这里的“人文遗迹”应从其承载的生态功能角度去理解。在现阶段,大部分传统村落保护案件归为生态环境保护案件并无不妥。
历史文化资源保护案件办理,应坚持公益性判断、检察建议和诉讼请求一以贯之的原则。即始终围绕其核心公益内涵,强调从安全性的维度,保护文化载体,目标在于传承文化精神,坚定文化自信。
历史文化资源保护是意识形态层面国家利益的保护。在有的案件办理中可能出现与其他领域的交叉,比如山西省大同市检察机关办理的云冈石窟保护案,由于石窟附近的煤场煤炭裸露在外,煤尘中的二氧化硫气体和工业粉尘经过化学反应,形成硫酸钙,容易导致石佛风化,严重危及文物安全,同时也污染大气环境。云冈石窟是人类不可再生的珍贵文化资源,云冈石窟周边煤尘污染公益诉讼案的办理实现了环境污染治理和文物保护双向复合型公益保护。
(作者为国家检察官学院教授)
