承办检察官到申请人梁某诉争的经济适用房查看,并开展释法说理工作。
2014年9月28日,贵州省铜仁市某区住房保障管理局作为甲方与乙方梁某签订《经济适用房预购合同》,合同第二条约定,乙方预购步梯房一套,户型三室二厅,建筑面积106.04平方米。第三条约定,乙方自愿在签订本预购合同后5个工作日内,向甲方缴纳预购房款5万元。第五条约定,乙方预购房屋的销售单价以政府相关部门出具的批准文件为准。
2017年5月16日,某房地产资产评估有限公司受某区住房保障管理局委托,就该经济适用房项目的成本进行评估,评估结果为步梯房成本金为1877.49元/平方米,电梯房成本金为2221.10元/平方米。2017年6月27日,某区政府召集区发改局、区财政局、区国土分局、区住建局、区审计局、区法制办、区规划分局召开专题会议,研究该经济适用房项目销售价格相关事宜,作出《关于经济适用住房销售价格相关事宜会议纪要》(下称《会议纪要》),确定步梯房销售价格为1840元/平方米,电梯房销售价格为2200元/平方米。
2018年5月3日,某房地产开发公司作为出卖人,与买受人梁某签订《商品房买卖合同》,合同载明出卖人以划拨方式取得案涉地块的土地使用权,且土地价款已付清。房屋建筑面积为106.26平方米(面积有修正),房屋类型为步梯房,销售价格为1840元/平方米,总价款19万余元。
2019年7月23日,梁某对某区政府作出的经济适用房涨价决定不服,向某市政府申请行政复议。2019年8月1日,某市政府作出《行政复议不予受理决定书》(下称《复议决定》)。梁某不服该复议决定,于2019年9月3日向法院提起行政诉讼。法院认为《会议纪要》和《复议决定》不属于受案范围,故一审法院驳回其起诉,二审法院驳回其上诉,再审法院驳回其再审申请。后梁某向检察机关申请监督。
本案中,针对《会议纪要》《复议决定》是否可诉存在两种观点。
第一种观点认为,本案中,虽然《会议纪要》是某区政府用于记载和传达确定经济适用房销售价格的内部公文,但某区政府将该《会议纪要》予以公示,使当事人知晓其内容,该《会议纪要》已产生对外效果。且某区政府在经济适用房上的定价行为,针对的是本地低收入无房居住人员,梁某等人先前已与区住房保障管理局签订房屋预购合同,故区政府的定价行为对梁某等人有直接的利益关系,《会议纪要》具有可诉性。原审法院认定《会议纪要》《复议决定》不属于行政诉讼受案范围错误,检察机关应当向法院提出再审检察建议或提请上级检察院抗诉。
第二种观点认为,参照《经济适用住房价格管理办法》规定,经济适用住房价格实行政府指导价,由有定价权的政府价格主管部门会同建设(房地产)主管部门确定。该《会议纪要》系某区政府组织区发改局、区住建局等单位在案涉房屋成本评估价基础上讨论形成,并未直接要求行政相对人为或不为一定行为,亦无形成行政法律关系之意愿,无法律约束力,属典型的行政指导行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定,梁某诉求撤销《会议纪要》《复议决定》的诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围,人民法院裁判并无不当,建议对申请人作不支持监督申请决定。
笔者赞同第二种观点,理由如下:
第一,从法律规定来看,《会议纪要》属于行政指导行为。行政指导行为是行政机关在行政管理过程中作出的具有示范、倡导、咨询、建议等性质的行为,不对行政相对人产生拘束力和强制力。《经济适用住房管理办法》规定,确定经济适用住房的价格应当以保本微利为原则。其销售基准价格及浮动幅度,由有定价权的价格主管部门会同经济适用住房主管部门,依据经济适用住房价格管理的有关规定,在综合考虑建设、管理成本和利润的基础上确定并向社会公布。房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率按不高于3%核定;市、县人民政府直接组织建设的经济适用住房只能按成本价销售,不得有利润。《会议纪要》确定的购房价格,属于经济适用住房销售的基准价格,是行政机关在行政管理过程中作出的建议性质的行为,并不是直接确定经济适用住房价格的行为,不对行政相对人产生拘束力和强制力,属于行政指导行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(三)行政指导行为”之规定,《会议纪要》《复议决定》不属于行政诉讼的受案范围。
第二,《会议纪要》并未对当事人权利义务产生直接影响。本案的特殊之处在于,作为房地产开发企业的某公司,没有在政府确定的基准价基础上,上下浮动确定销售价格,而是直接将政府确定的基准价确定为房屋的销售价,让老百姓认为就是政府确定了案涉房屋的销售价。但正如上文所分析,《会议纪要》所确定的经济适用住房销售价格,属于行政指导行为,《会议纪要》只是其发布的形式,作为建设经济适用房的房地产开发企业,可以按照实施的经济适用住房项目利润率按不高于3%适当上浮,也可以适当下调销售价格。虽然某区政府将《会议纪要》予以公示,使当事人知晓其内容,使其产生对外效果,但政府指导价是行政指导行为,不具有强制性,对当事人的权利义务不产生直接影响,故不属于行政诉讼的受案范围。
第三,政府指导价的行政管理对象不是经济适用房的购买者。经济适用住房是指政府提供政策优惠,限定套型、面积和销售价格,按照合理标准建设,面向城市低收入住房困难家庭供应,具有保障性质的政策性住房。经济适用住房制度必须遵循保障弱势群体与遵循市场交易原则的有机统一。从相关规定来看,政府指导价是在综合考虑建设、管理成本和利润的基础上确定的价格,其目的是确保经济适用房项目保本微利原则的实现,真正保障弱势群众的合法权益。但同时为鼓励房地产开发企业积极参与经济适用房建设,政府允许房地产开发企业在政府指导价基础上上下浮动,以遵循市场交易原则。经济适用房政府指导价表现形式是经济适用房销售基准价,受限制对象是房地产开发企业,经济适用房的购买者作为受益人,并非政府指导价的行政管理对象,不属于提起行政诉讼的适格主体,自然不属于行政诉讼的受案范围。
处理情况:检察机关审查后认为,《会议纪要》《复议决定》的诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围,一审判决驳回梁某的诉讼请求,二审判决驳回上诉,维持原判并无不当,遂依法作出不支持监督申请决定。同时检察机关针对案涉房地产开发企业在未取得施工许可证就开工建设,区住建局存在怠于履行对建筑活动监督管理职责,以及区政府在政府指导价表述上存在不规范问题等情况,制发了检察建议,建议其在今后的工作中,严格依法履职,确保经济适用房制度有序运行,促进行政机关依法行政。同时,针对梁某生活困难的实际情况,检察机关积极协调房地产开发企业与其协商,经过多次沟通,今年6月,房地产开发企业明确表示对梁某剩余购房款放宽在10个月内交齐,并最多在欠付3万元尾款的情况下交付房屋。最终,梁某与房地产开发企业达成和解协议,案件得到实质性化解。
(作者单位分别为贵州省人民检察院、贵州省高级人民法院、贵州省铜仁市人民检察院)
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