为进一步提升家庭教育的法治化水平,保障未成年人合法权益,全国人大常委会于2021年通过了家庭教育促进法,并设置了国家介入家庭教育的若干措施。家庭教育促进法第49条规定“公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中,发现未成年人存在严重不良行为或者实施犯罪行为,或者未成年人的父母或者其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益的,根据情况对父母或者其他监护人予以训诫,并可以责令其接受家庭教育指导”,明确了家庭教育令制度,以加强父母等监护人对未成年子女的家庭教育。
自2022年以来,家庭教育令在全国范围内得到广泛应用,各级检察机关、法院等纷纷签发并实施,取得良好的法律效果和社会效果。但从家庭教育令的实践来看,该制度仍存在法律性质不明确、适用标准不统一、监督评价难和文书格式混乱等问题,亟须完善相关制度。
一、明确家庭教育令的法律性质
家庭教育令是法律授权的机关制发的法律文书,其内容包含监护人必须履行的特定的家庭教育义务,具有法律效力。如果监护人不履行或不正确履行此义务,家庭教育令是否具有强制执行力、监护人是否要承担相应的法律责任,实践中签发机关存有疑虑,法律也没有明确规定。因此,明确家庭教育令的法律性质,关系到家庭教育令的执行程度,也关系到签发机关的跟踪考察和监督评价职责以及相应的处罚权限设置。
根据家庭教育促进法的立法理念,家庭教育令系以提醒未成年人的父母等监护人积极履行家庭教育责任为主要目的,其强制性与国家介入家庭教育的力度有关。在家庭教育促进法的制定过程中,全国人大常委会对于国家介入家庭教育的限度曾进行探讨,最终删去了草案中“监护人违反责令接受家庭教育指导决定,由公安机关予以警告,拒不改正的,根据情节轻重处以一千元以下罚款、五日以下拘留”的规定,意味着家庭教育令类似于训诫,主要功能在于对监护人的提醒与警示,而不是将重心放在强制执行力及监护人不履行的惩罚方面。实践中,有的法院将家庭教育令以裁定方式作出,并适用民事诉讼法第114条第6款之“拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的”相关规定,对不履行家庭教育令的监护人进行罚款或拘留,于法无据,值得商榷。为了增强家庭教育令的权威性,在具体签发环节,可以在检察院未检部门、法院少年法庭进行,并邀请妇联、关工委、学校等单位代表到场参与,由检察官和法官对监护人进行现场宣读,宣读完毕后监护人进行签收,以严肃的仪式体现法律的威严,增强家庭教育令的威慑力。
二、构建分层次的家庭教育制度
虽然家庭教育令不具有法律上的强制执行性,但当监护人拒不履行、怠于履行或履行不充分时,签发机关可以继续签发督促监护令,甚至依法撤销监护人的监护权,形成分层次的家庭教育制度,有效保护未成年人的合法权益。
督促监护令的出现早于家庭教育令。2019年,福建省福州市检察院发出首份督促监护令。2020年,新修订的未成年人保护法第118条明确规定:“未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责或者侵犯未成年人合法权益的,由其居住地的居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止;情节严重的,居民委员会、村民委员会应当及时向公安机关报告。公安机关接到报告或者公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中发现未成年人的父母或者其他监护人存在上述情形的,应当予以训诫,并可以责令其接受家庭教育指导。”依据该规定,检察院在办理刑事案件过程中广泛适用督促监护令,保障附条件不起诉案件及拟作不批捕、不起诉案件中未成年犯罪嫌疑人或刑事案件中未成年被害人获得更多的家庭关爱。2021年,家庭教育促进法颁布后,家庭教育令进入公众视野,成为公安机关、检察院、法院责令未成年人父母或其他监护人接受家庭教育指导的文书形式。督促监护令与家庭教育令适用情形类似、功能类似、强制程度相当,“两令”之间到底有何区别,立法未予明确界分,实践中也存在混用的情况。如何界分“两令”,充分发挥其各自功能,避免“撞车”的情况发生,亟待立法解决。
对此,可以从未成年人保护法和家庭教育促进法的立法精神出发,把握“两令”的差异。考虑到未成年人合法权益保护的重要性,未成年人保护法第7条中规定了国家指导、支持、帮助和监督监护人履行监护职责。相较于家庭教育促进法,未成年人保护法要求国家以更为积极的态度和手段督促监护人及时履行监护职责,以未成年人保护法第118条作为规范依据的督促监护令也应当体现这一精神,具有更高的强制约束力。而家庭教育令强制程度较轻,重在提醒监护人承担家庭教育的主体责任,及时提高家庭教育水平。具有更高强制程度的督促监护令可以作为监护人拒不履行或不充分履行家庭教育令的法律后果,即在家庭教育令得不到履行或充分履行,未成年人的合法权益岌岌可危时,公安机关、检察院、法院可以签发督促监护令,对其予以警告,并在必要时依据未成年人保护法第129条要求其承担民事责任,或者依法给予治安管理处罚,甚至追究刑事责任,督促监护人履职。若签发督促监护令后,监护人仍不改正,导致未成年人合法权益的损害进一步扩大,检察机关应当依照未成年人保护法第106条和民法典第36条,督促、支持居民委员会、村民委员会、学校、妇女联合会、未成年人保护组织、民政部门等相关组织和个人向法院申请撤销监护人资格。
三、丰富家庭教育令的实践方式
如何监督和评价监护人是否履行了家庭教育令,是实践中的一大难点。鉴于家庭教育的私密性和特殊性,以及家庭教育本身的复杂性,监护人以何种方式与孩子进行互动以及互动的效果如何,很难进行量化评估。即使是家庭教育令中可以量化的部分,如监护人对孩子的探望次数,签发机关虽然能够予以监督,探望的效果却难以保障。为了改善这种监督难、评价难的状况,家庭教育令的实施可以采用信息化方式,即时、便捷、直观地予以监督和评价。如实践中利用智慧未检或者智慧法院平台,采用App、微信小程序等方式,让监护人学习家庭教育知识、观看家庭教育课程,通过做测试题检验其是否具备一定的家庭教育能力,在完成与孩子的互动活动后上传视频或照片进行打卡等。这样,签发机关可以更加直观地监督其履行情况,还可以通过平台与孩子或者监护人进行交流,并对监护人提出进一步建议。
此外,除了事后的监督评价环节,事中的家庭教育也可以采取更加多元的监督方式。实践中,检察机关进行了充分探索,取得了显著成效。如检察机关积极引入社会力量,加强创新合作。目前,大部分基层检察院均与妇联、关工委或政府等建立了沟通协作机制,积极建设“家庭教育指导工作站”,基本做到了涉案未成年人家庭教育指导全覆盖。有些还采取政府购买专业服务的形式,针对当前工作中的薄弱环节,邀请心理咨询师、教育学家等专业人士参与宣讲、谈心和家庭教育。
四、统一家庭教育令的文书格式和内容模板
法律文书格式在重复适用中能够体现“同等情况同等对待”的精神,具有重要的形式正义价值。家庭教育令实施已经一年有余,其文书格式经历了一个探索的阶段,目前仍存在“家庭教育令”“家庭教育指导令”“责令接受家庭教育指导令”等多种名称,有的法院在作出家庭教育令的同时还要求监护人签署《法定合作家长承诺书》或《家庭教育家长责任承诺书》。综合来看,目前向监护人发布的家庭教育文书,没有统一的名称、模板,缺乏统一的编号,适用较为混乱,有损法律的权威性和统一性,更不能体现法律文书的形式正义价值。结合已经公布的典型案例,以“家庭教育令”作为名称是各地法院的惯例,且能够突出家庭教育这一重点,宜继续沿用。最高人民检察院与最高人民法院可以择优选择一些优秀的家庭教育令文书,形成模板,并适时出台规范性文件予以统一。在内容上,家庭教育令应当包括案件事实,对监护人不正确实施家庭教育行为的否定评价,指出应当在哪些方面予以完善,适当设置一些具体的义务,如定期参加课程、定期与孩子见面或通话,以及拒不实施可能产生的法律后果等,进而以格式化的文书实现对未成年人的温情保护。
(作者单位:西南政法大学)
[版面编辑：杨璐嘉]
