土地是国之根本,是社会发展之基础,违法占地行为损害国家、集体和社会公共利益,若得不到有效监督和治理,不仅影响民生发展,更影响社会公平正义。
违法占地问题往往根源复杂,涉及面广,长期成为制约土地执法管理的“老大难”问题,也是检察机关行政非诉执行监督中的“硬骨头”。
笔者以陆某非法占用某村集体土地搭建铁棚作桂皮堆放场行政非诉执行检察监督案为例,深入阐述检察机关与监察机关的协作配合机制如何在土地执法查处领域行政非诉执行监督工作中发挥重要作用。
2016年初,陆某在未办理相关土地使用审批手续的情况下,擅自占用所在村249平方米集体农用地进行硬底化建设,在地上搭建铁棚、投入加工生产设备,定期向农户收购桂皮进行加工和销售。2017年,当地国土局(现自然资源局)对陆某违法占地行为作出罚款并拆除地上建筑、恢复土地原状的行政处罚决定。陆某逾期不履行该决定,亦未提起行政复议或向法院起诉。同年,国土局向法院申请强制执行,法院作出准予强制执行的裁定。而此后,陆某继续收购桂皮进行加工生产,违法占地仍呈持续状态。
2021年1月,当地监察机关接到群众来访举报,称陆某作为村干部,带头违纪违法,非法占用村集体农用地从事生产经营活动。同时,当地检察机关12309检察服务中心也收到了同一举报内容。
本案中,陆某违法占地状态持续5年,各方矛盾已激化。检察机关及时与监察机关联系,互通案件线索,并达成了签订协作配合工作机制的共识。经初步审查,认为该案符合行政非诉执行监督案件的立案条件,检察机关遂依法启动监督程序。
关于如何规范和保障检察机关行使行政检察监督职能的调查核实权,现有的法律法规尚未有完善的规定。在办理一些案件时,办案人员对调查取证程序和内容的规范性认识不足,在向行政机关或者法院调查取证过程中,只是简单出示调取证据通知书或者调卷函。行政机关对检察机关的行政检察监督职能缺乏深入了解,对被列入监督的范围、所负责的工作被全面审查也容易产生心理负担,导致不全面、不及时提供完整执法卷宗或执法台账等情形发生。被执行人也不愿主动配合检察机关的调查取证。
本案中,检察机关就调查取证阶段遇到的实际问题,多次与监察机关会商研判,结合案件办理进程,为完善协作配合工作机制提出建设性意见。2021年4月,检察机关与监察机关共同出台《纪检监察机关与检察机关协作配合办法(试行)》。其中第六条“县纪委监察委要加强对检察机关调查核实工作的监督保障”的规定,为检察机关全面开展调查取证、查清案件事实提供了强有力的保障。
经审查,检察机关发现原国土局、法院都存在履职不当问题。陆某的违法占地行为发生在2016年初,进行地面硬底化建设、搭建铁棚的违法行为是公开化的,原国土局未及时发现并予以制止;对被裁定准予强制执行的行政处罚决定,未及时汇报请示地方政府组织实施,任由违法占地行为长期存在。法院作出准予强制执行的裁定,存在裁执分离错误,且未及时将相关文书有效送达裁定书所确定的强制执行机关即政府,导致执行程序空转。陆某对强制拆除产生激烈的抵抗情绪,是由于其前期投入了高额成本,还损失了每年上百万元的销售额。
办案中,检察机关牢牢把握法律监督职能定位,与监察机关凝聚监督合力,共同推进与行政机关、法院、当地政府之间的密切衔接,共同研究矛盾化解方案,推动行政决定落实到位。此外,考虑到生产设备的转移、加工产品的安置、时值疫情防控和农忙时节等情况,为确保工作方案更加合法妥善,检察机关决定联系各方召开公开听证会,回应社会关切。听证会上,各方平等交换了意见,行政机关的执法过程、处罚程序被明明白白摆出来,深入的释法说理也成功消除了陆某的抵触心理,听证员经过讨论一致同意依法给予被执行人自行拆除违法建筑、恢复土地原状的合理期限,同时针对行政机关、法院的履职不当情形,由检察机关依法提出检察建议,避免再出现类似情形。
最终,检察机关分别向行政机关、法院提出检察建议,均得到采纳。陆某自觉缴纳了罚款,并在检察机关和监察机关的共同监督下,自行拆除了被占地上的违法建筑,成功恢复了土地原状,把土地交还村委会。本案在当地取得了较好的政治效果、社会效果和法律效果。
(作者单位:广东省德庆县人民检察院)
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