□新时代检委会工作应当突出案件研究和业务指导功能,加强对检察机关服务新发展格局、服务高质量发展、维护国家安全和社会稳定工作研究,聚焦更好履行法律监督职能,构建新时代检察工作创新发展的科学途径,以检察工作现代化更好服务中国式现代化。
□新时代检委会决策质效提升还需要完善检委会委员工作动态管理、定期复审等配套制度建设,通过制度设计增强检委会委员工作责任感,推动检委会委员在重大疑难复杂案件办理、检察理论研究等方面充分发挥示范引领作用。
检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分,是民主集中制在检察制度中的具体体现,具有保障检察权正确行使和推动检察工作科学发展的重要职能作用。新时代检委会工作应当突出案件研究和业务指导功能,加强对检察机关服务新发展格局、服务高质量发展、维护国家安全和社会稳定工作研究,聚焦更好履行法律监督职能,构建新时代检察工作创新发展的科学途径,以检察工作现代化更好服务中国式现代化。
优化检委会审议议题范围。按照《人民检察院检察委员会工作规则》(下称《规则》)第8条、第9条规定,检委会讨论决定的案件和事项范围包括六类案件、八类事项。据此,既要防止通过其他决策渠道取代检委会依法履行职能,又要防止把不属于审议范围的议题提请检委会讨论决定。严格执行《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院民事诉讼监督规则》等的具体要求,进一步加大民事检察、行政检察、公益诉讼检察议题审议力度。《规则》第8条规定了应当提交检委会讨论决定的六类案件,前五类是明确的,第六类“其他重大、疑难、复杂案件”是兜底条款。实践中,“重大”主要是指案件具有重大影响,如涉及重要民生,影响利益群体广泛,上级检察机关或党委政法委交办、督办,公安机关等提出复核复议的案件等;“疑难”则主要是指案件在法律适用方面存在疑难或者较大争议,如新类型案件,公检法司以及律师意见存在较大分歧的案件等;“复杂”主要是指案件法律关系复杂,如涉及刑民行交叉、涉证券金融等专业性较强的案件等。人民检察院组织法第33条规定:“检察官可以就重大案件和其他重大问题,提请检察长决定。检察长可以根据案件情况,提交检察委员会讨论决定。”依据法律规定,除《规则》第8条明确规定的案件外,其他案件是否提交检委会讨论决定,应当由检察长具体把握。检察长可以根据本地区实际情况,综合考量各种因素,准确把握“重大、疑难、复杂案件”的范围。各地通过实践探索,不断细化监督规则,逐步类型化重大、疑难、复杂案件类型。比如,2021年8月1日起施行的《人民检察院民事诉讼监督规则》第87条规定:“人民检察院提出再审检察建议,应当经本院检察委员会决定,并将《再审检察建议书》报上一级人民检察院备案。”再如,2021年9月1日起施行的《人民检察院行政诉讼监督规则》第92条规定:“人民检察院提出再审检察建议,应当经本院检察委员会决定,并在提出再审检察建议之日起五日内将《再审检察建议书》及审查终结报告等案件材料报上一级人民检察院备案。”上述规定均是对《规则》中有关“重大、疑难、复杂案件”规定的有益补充。
加强检委会委员处理案件的司法亲历性。司法亲历性的重要性不言而喻,对于提请检委会审议的案件,检委会委员应尽可能全面掌握案件全貌,还原客观事实。逐步加强检委会委员特别是专职委员带头办案的亲历性建设。探索提前介入审议案件机制。在专职委员带领下,充分发挥检委会办事机构职能作用:一方面,提升检委会委员履职能力,专职委员组织办事机构认真审阅案件材料或者事项材料、全面了解议题内容、深入研究相关案件卷宗材料,必要时可将全部案卷移送检委办审查,增强检委会决策的准确性、指导性;另一方面,注重规范案件审查报告制作和案件汇报工作,引导干警提高办案能力和分析概括、表达汇报能力,促进提升检委会决策质效。基层检察机关作为检察工作的前沿,在发现问题、研究问题和破解问题上具有天然优势,应当把检委会议事作为破解检察难题、发挥检察机关在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的重要参与者、推动者作用的重要途径。
健全议题咨询评议组实体审查机制。程序正义是维护公平正义的基础保障,检委会看起来像是一个静态的组织,但如果脱离了程序的保障,就会影响组织决策质效。一方面,“复合型”的检委会因刑事、民事、行政、公益诉讼等涵盖各项检察业务体系职责所在,必须全方位发挥功能作用,所以,履行这些职责相对应的工作程序也应当有不同检察专业资源集中,避免多重属性影响检委会决策质效;另一方面,对于专业化要求比较明显的司法实践,涉及法律门类较多。而检委会委员专业背景、业务领域可能不同,特别是目前检察机关具备民事、行政法律专业背景和从业经历的人员较少。有的委员是某一部门的负责人,受专业知识和职责分工的局限,难以对所有议题作出精准判断并提出高质量意见建议,从而影响检委会精准决策。笔者认为,对提请检委会讨论的案件和事项,应当安排议题咨询评议组,采取分别审查、集中讨论模式进行全面评议。议题咨询评议组的工作模式主要是分别审查、集中讨论。对拟提请检委会审议的案件或事项,明确一名审查人。检委会办公室分发若干咨询评议组成人员分别审查后,由召集人主持集中讨论研究,对提交检委会审议议题配套固定文书模板,重点研究以下问题:提请审议的议题是否符合提请检委会讨论的条件;提请审议的案件证据是否充分,定性是否准确,适用法律是否正确,处理意见是否适当、全面等;提请审议的事项是否有法律、政策依据,是否符合相关规范等。通过议题咨询评议组进行审查,既能解决案件专业化带来的交叉重叠问题,也能有效辅助检委会决策质效提升。检委会委员作为检察机关的骨干人才发挥着重要作用,故有必要探索打造以委员为核心的专业化、精英化团队,通过委员办案制度化,推动探索符合新形势司法规律的检察方式和组织形式。
完善责任追究配套机制建设。“负责”有两重含义:一是行为人对违法行为承担不利后果,二是确定行为人的职责范围和分工。检察官法第49条规定,最高人民检察院和省、自治区、直辖市设立检察官惩戒委员会,负责从专业角度审查认定检察官是否存在本法第47条第4项、第5项规定的违反检察职责的行为,提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。《人民检察院司法责任追究条例》第16条规定,检察委员会作出错误决定的,检察委员会委员根据错误决定形成的具体情形和主观过错情况,承担相应的司法责任;主观上没有过错的,不承担司法责任。上述规定坚持司法责任中的“行为归责”而非“结果归责”原则,与学界主流观点吻合,也符合责任追究理论。结果论最大的问题是容易导致认定的简单化和宽泛化。因此,新时代检委会决策质效提升还需要完善检委会委员工作动态管理、定期复审等配套制度建设,通过制度设计增强检委会委员工作责任感,推动检委会委员在重大疑难复杂案件办理、检察理论研究等方面充分发挥示范引领作用。实践中,对于提交检委会讨论的案件,要建立覆盖全流程的风险识别标注、及时报告、推送提醒、预警提示机制,明确各类办案组织、人员、部门的主体责任、报告义务、问责方式等。完善检委会委员考评机制,可将检委会委员听取汇报的准备、讨论、发表意见情况进行完整记录和备案,作为评价其履职情况的重要依据,以提高检委会委员参与案件讨论工作的积极性。对长期履职不合格、不尽责的委员,应当采取组织方式加以督促纠正,必要时应当责令退出。
(作者单位:山东省人民检察院、山东省邹平市人民检察院)
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