融合思维就是用辩证法的观点来看待事物,尽量寻找认识对象之间的最大公约数和最优结合点,打破不同概念、系统的壁垒,实现不同要素的优化整合。相比自然科学,社会工作领域更需要融合思维。行政检察工作本身肩负着维护司法公正、促进依法行政等多重职责,在笔者看来,要强化横向融合、上下联动、内外协作的监督思维,以此实现行政检察监督效果的集聚放大效应。
一、强化横向融合的监督思维
2018年以来,检察机关通过部门单设、调配办案力量等方式改变了原来检察业务发展不平衡的状况,全面激活了各项法律监督职能优势,有力推动了检察事业行稳致远。刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”构成了新时代检察机关法律监督的主体框架,也是检察工作进一步创新发展的“基本盘”。
检察机关的各项法律监督职能是你中有我、我中有你、内在依存度高、利益攸关的集合关系,是有着共同价值取向、共同责任目标的命运共同体。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称《意见》)在第一部分“总体要求”中强调指出,“以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能,实现各项检察工作全面协调充分发展……”近年来,随着经济社会的发展,案件中的法律关系日趋多元复杂,刑事、民事、行政法律关系相互交织的情况不再少见,司法实践中刑民交叉、刑行交叉、民行交叉的案件日趋增多,更加需要检察人员建立横向融合的监督思维。
具体到行政检察,“横向融合”必不可少。行政违法行为监督和行政争议实质性化解,是当前行政检察工作的两项重要业务。《意见》在对全面深化行政检察监督提出明确要求时指出,检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正;在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了。”显然,“在履行法律监督职责中”是检察机关履行行政违法行为监督和化解行政争议的前提,而这里的“法律监督职责”绝不是单一的行政检察监督职责,而是“四大检察”的融合。这就要求检察机关刑事、民事、公益诉讼检察部门在履行各自监督职责中,发现行政检察监督线索时,应当及时移送行政检察部门办理。同理,行政检察办案人员在审查行政检察监督案件时,若发现刑事、民事或者公益诉讼案件线索时,也应当及时将相关线索移送刑事、民事、公益诉讼检察部门。
二、强化上下联动的监督思维
根据宪法和人民检察院组织法的相关规定,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。一体化监督是检察机关在法律监督中形成上级检察院领导下级检察院并对下级检察院统筹管理,同级检察院之间横向协作,统一行使检察职能的体制机制。其中,“上下联动”是一体化机制的重要内容。
当前,行政检察仍是“四大检察”中的短板和弱项,不少检察院特别是基层检察院的行政检察工作仍面临着办案力量不足、监督线索匮乏等难题。对此,行政检察人员更应树立全局观念,充分运用检察一体化机制,做到上下联动“一盘棋”,从而实现法律监督的叠加、倍增效应。这就要求行政检察人员在办理案件时,不应只立足本院或本地区实际,而忽视了检察机关的整体监督成效。特别是对于基层法院实行集中管辖或交叉管辖的地区,管辖地基层检察院在审查案件中发现存在争议化解可能或者行政违法行为需要提出检察建议时,应当及时向上级检察院或者向行政机关所在地检察院移送相关线索,并协助做好相关工作。上级检察院要加强对下指导,必要时通过指定管辖等方式解决管辖争议,同时结合实际,探索建立经验共享、线索移送、工作协作等机制,通过发布典型案例、跟进监督等方式,引导和支持下级检察院同向发力,实现行政检察监督的规模效应。
三、强化内外协作的监督思维
《意见》提出,“推动检察机关法律监督与其他各类监督有机贯通、相互协调”。行政检察监督具有多重性,既监督审判权,又监督行政权,同时兼顾实质性化解行政争议、推动社会治理等,在每个层面都有发力点,都可以体现依法能动性。而在每个层面的充分履职,仅靠行政检察部门的单打独斗是无法实现的,离不开与外部各部门各单位之间的协作配合。
具体来说,行政检察促进法院公正司法,离不开人大、监察委的支持;促进行政机关依法行政,离不开与司法行政部门行政执法监督的衔接、离不开府检沟通平台的建立;实质性化解行政争议,离不开复议机关、法院、属地政府的协作配合;推动社会治理,让矛盾纠纷化于未发、止于未诉,厚植党执政的政治根基,离不开全社会多元主体的通力协作……法治中国建设的系统性决定了行政检察监督不可能是单兵作战,需要凝聚外部共识、融合多元力量,建立更为全面有效的监督体系。行政检察人员强化内外协作的监督思维,是对《意见》要求的贯彻落实,更是立足当下,实现行政检察高质量发展的必由之路。
(作者单位:浙江省人民检察院,浙江省湖州市生态环境局南浔分局)
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