《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》深刻指出,检察机关作为国家的法律监督机关,是国家监督体系的重要组成部分,在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。进入新发展阶段,与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比,法律执行和实施仍需加强,社会治理检察建议正是检察机关依法履行宪法法律赋予的法律监督职责,推动国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。
明确功能定位,融入治理格局。一是明晰社会治理检察建议的功能定位。社会治理检察建议作为司法办案的“后半篇文章”,致力于解决办案过程中发现的问题,是提升办案质效的重要举措。实践证明,检察机关通过制发检察建议,提出合理、可行的措施,可以化解矛盾纠纷,促进诉源治理。通过发送对象乃至社会各界参与推进落实检察建议,有助于增进检察机关与社会各界的良性互动,实现“三个效果”有机统一。通过检察建议,可以更好地引领社会风尚、净化社会风气、弘扬美德善行、守护公平正义,发挥法治激浊扬清的教化功能。二是彰显检察建议服务中心大局功能。充分关注优化营商环境、服务“六稳”“六保”、助力乡村振兴等中心工作,挖掘数据“富矿”,注重类比分析,紧紧围绕违法犯罪案件背后的涉法涉诉风险点全过程依法能动履职,增强检察建议分析预判和风险防控能力。改变“碎片化”监督模式,牢牢抓住新发展阶段社会层面的矛盾和突出问题,发挥类案监督的集成效应,坚持系统分析、标本兼治,推动专项治理,用一份检察建议推动一类问题的解决。三是突出检察建议在共建法治生态中的独特功能。检察机关作为法律监督机关,与其他执法司法机关之间不是零和博弈的关系。检察机关应当坚持系统思维和整体观念,增强共建共治、共促共进意识,在尊重被建议单位职能边界的前提下加强沟通,共绘法治“同心圆”。增强检察建议说理性,保障被建议单位对检察建议的异议权,发挥检察建议柔性监督功能,“润物细无声”地让被建议单位接受检察机关的监督。坚决摈弃片面追求被建议单位的回复数而去拆分监督、重复制发等错误做法,推进检察建议的自我完善,筑牢检察建议的内在刚性。
提高建议品质,促进规范监督。一是健全案件化办理机制。社会治理检察建议的根基在办案,但独立于办案。应坚决摈弃将社会治理检察建议作为办案附属品的做法,改变“唯数量论”的考核观念,将社会治理检察建议和办案工作摆到同等重要的位置,从立项、调研、拟定初稿、征求意见、跟踪考察等方面全方位把控,完善制作流程。深入开展调查核实,特别是要听取被建议单位意见,开展专业咨询和现场走访。调查过程应在系统中留痕,调查终结报告应当及时制作和归档。二是提升专业化水平。加强对社会治理检察建议典型案例的学习研究,强化大数据等现代科技在司法办案中的运用,提高检察人员语言运用和群众工作能力,淬炼专业素能。建立健全社会治理检察建议分析论证制度,各抒己见,集聚众人之智。实现信息互通,增强数据分析研判能力,多渠道持续关注新业态新动向,增强防患于未然的能力。引入专家咨询制度,充实人才库,提高社会治理检察建议的专业性、科学性和针对性。组织优秀检察建议评选,奖优罚劣,充分发挥考评制度的“指挥棒”“风向标”作用,助推检察建议质量的提升。三是加大审核把关力度。在审核环节,应当查阅案卷和听取汇报,增强亲历性,加强实质性审查,对社会治理检察建议内容严格把关,对存在质量问题的社会治理检察建议及时反馈承办部门修正完善后再发出。做实检察建议季度质量分析,分析意见应及时反馈相关部门。在备案环节,应及时归档和报备,切实按照上级检察机关的审查意见作出相应处理。落实效果评估和质量评查制度,从文书质量、采纳情况、社会效果等方面进行综合评价,将考核结果作为评先、晋升的重要参考依据。
强化跟踪落实,实现良法善治。社会治理检察建议在推动强化管理、依法行政、公正司法中有着非常重要的作用,已纳入一些地区年度法治考核体系,后续将成为地方党委、政府绩效考核重要内容。这无疑提升了社会治理检察建议在推动法治建设中的价值,但也无形中加大了检察机关的治理责任和压力。面对挑战,检察机关应当变压力为动力,用好用活社会治理检察建议,以如履薄冰的审慎、追求极致的信念不断提质增效,宁可少而精,不可多而滥,紧扣中心工作、紧贴司法办案,“四大检察”共同发力,通过制发高质量的社会治理检察建议并加以督促落实,维护法律统一正确实施。
实践中,检验检察建议质效的方式一般为被建议单位是否在规定期限内回复及整改落实情况,但受多种因素影响,整改工作真正落到实处往往是长期而反复的过程。对此,应在社会治理检察建议发出前,注重吸纳被建议单位意见建议,切实支持配合被建议单位落实检察建议,增进互动、争取认同、凝聚共识、形成合力,推动自愿整改,达到最佳司法效果。对如期回复的社会治理检察建议,办案部门应当进行审查核实,坚持到现场复查,调取和固定证据,确定被建议单位保质保量整改完毕的,作结案处理。对被建议单位不愿、消极整改的,应通过多种渠道增强社会治理检察建议刚性,如依法提起公益诉讼,落实报告、通报制度,借助外力推动落实。开展反向审查,对落实整改确有困难的,检察机关应当与被建议单位共商对策,改进方式方法,确保整改落实。主动对被建议单位进行回访,常态化开展“回头看”,防止问题反弹,促进整改真正落地见效,增强检察建议工作的公信力。
(作者单位:湖北省远安县人民检察院)
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