行政非诉执行监督,是行政检察监督的一项重要内容。在检察机关办理的行政非诉执行监督案件中,行政罚款类案件数量不少。
实践中,行政机关在向法院申请执行行政非诉案件的过程中,在申请执行行政罚款的同时,通常会一并申请执行加处罚款,而且加处罚款的金额几乎与罚款本金一致。
所谓加处罚款,是指当事人逾期不履行行政机关依法作出的金钱给付义务的行政决定时,行政机关依法采取的一种强制措施,其目的是保证行政机关的行政决定能够得到及时履行。
一些基层检察院在办理行政非诉执行监督案件中经常会发现,不少行政机关对于能否减免加处罚款以及如何减免的问题存在疑虑和困惑。特别是在一些案件中,执行申请人和被执行人均有在执行阶段达成和解的意愿,被执行人还提出了行政罚款的履行方案,期望能够减免被加处的罚款。此时,作为执行申请人的行政机关通常会对加处罚款到底能不能减免,如果能够减免,程序又是什么而感到疑惑。在这种情况下,一些行政机关为避免因减免不当而承担法律责任,往往会对被执行人提出的减免加处罚款的要求持拒绝态度。这样一来,在被执行人不能获得减免加处罚款的情况下,案件涉及的行政争议便较难得到实质性化解。
因此,检察机关在办理行政罚款类非诉执行监督案件中,应当以准确把握行政机关减免加处罚款的法律及程序规范为前提,对案件作出准确判断,以促进案涉行政争议得到实质性化解。
第一,准确把握行政机关减免加处罚款的法律适用。
行政罚款属于政府财政非税收入,作为国家财产纳入国库。在检察机关办理的行政非诉执行监督案件中,大多数案件处于终本(即终结本次执行程序)状态,罚款本金尚未执行到位,更不用说加处的罚款了。行政罚款未及时足额缴纳或未被及时追缴到位,就意味着国家利益未能得到保障。因此,检察机关作为国家的法律监督机关,有责任依据法律规定,采取有效措施确保行政罚款及时、足额入库。对于双方都有和解意愿的案件,促进双方达成和解,自然是实质性化解行政争议、确保行政罚款尽快执行到位的最佳方式。
那么,检察机关在办理行政罚款类行政非诉执行监督案件中,可否开展和解工作呢?
行政诉讼法第101条规定:“人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《最高人民法院关于执行和解若干问题的规定》(2020年修订)第1条规定:“当事人可以自愿协商达成和解协议,依法变更生效法律文书确定的权利义务主体、履行标的、期限、地点和方式等内容。和解协议一般采用书面形式。”第2条规定:“和解协议达成后,有下列情形之一的,人民法院可以裁定中止执行:(一)各方当事人共同向人民法院提交书面和解协议的;(二)一方当事人向人民法院提交书面和解协议,其他当事人予以认可的;(三)当事人达成口头和解协议,执行人员将和解协议内容记入笔录,由各方当事人签名或者盖章的。”
以上规定表明,在某些情形下,行政非诉执行可以适用民事诉讼法关于执行活动的规定。
在民事执行案件中,当事人可以自行达成和解协议,依法变更生效法律文书确定的内容,书面和解协议应当提交法院或法院将口头和解协议记入执行笔录,法院可裁定中止执行,即案件进入执行阶段后当事人达成的和解协议需要提交法院或由法院笔录确认,否则不能产生中止执行程序的效果。行政执行案件可参照上述规定。
同时,行政强制法第42条规定:“实施行政强制执行,行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下,与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行;当事人采取补救措施的,可以减免加处的罚款或者滞纳金。”根据该规定,在满足条件的情况下,行政机关可以与当事人达成执行和解协议。
需要指出的是,虽然全国人大常委会法工委曾提出的《对行政处罚加处罚款能否减免问题的意见》认为“法院受理行政强制执行申请后,行政机关不宜减免加处的罚款”,但此意见仅是对国家市场监督管理总局办公厅的函复意见,供其参考,且“不宜”减免亦非“禁止”或“不得”减免。根据行政强制法的相关规定,行政机关在申请法院强制执行前本身有是否加处以及加处多少罚款的自由裁量权,同样,行政机关也具有是否减免以及减免多少加处罚款的自由裁量权。在向法院申请执行后,意味着将依靠司法力量来推动行政处罚的落实,此时强调行政机关不宜减免加处的罚款,应当是指不宜再抛开法院,在不经法院执行审查、确认的情况下自行减免加处的罚款,否则容易造成行政机关自行减免了加处罚款,而法院还在按照原申请执行的金额进行执行的矛盾和冲突。换言之,在法院执行阶段,行政机关与被执行人可以达成减免加处罚款的执行和解协议,该和解协议经过法院司法确认后,可以产生中止执行的效力。这体现了尊重法院的司法权威、秩序以及法院对强制执行活动的主导地位,避免造成不必要的执行资源浪费。
此外,最高人民检察院第七检察厅印发的《人民检察院行政非诉执行监督工作指引(试行)》第22条第3款亦规定:“在行政非诉执行监督工作中开展行政争议实质性化解工作,可以就减免被执行人应缴纳的滞纳金和加处罚款促进双方达成和解,但不应就行政罚款减免促成双方和解。”该规定明确,在检察机关的促进下,当事人可以达成减免加处罚款的执行和解协议。
综上,通过达成执行和解协议减免加处罚款,既符合法律规定,也可促使行政罚款尽快入库;既节约司法资源,也有利于消弭行政机关和行政相对人之间的对抗和争议,更有利于消除社会矛盾,促进社会和谐稳定。
第二,准确把握行政罚款类行政非诉执行监督中行政机关减免加处罚款的程序规范。
为促进行政争议实质性化解,实现办案政治效果、法律效果、社会效果的有机统一,检察机关在办理行政非诉执行监督案件中,应当积极开展释法说理工作,在符合法律法规规定,不损害国家利益、社会公共利益及第三方合法权益的前提下,促进申请执行人与被执行人达成执行和解协议,使行政罚款能更加及时、有效地全额入缴国库。要实现这一目标,除了准确把握相关法律适用问题外,检察机关还应注意把握程序规范问题。
检察机关办理行政罚款类行政非诉执行监督案件,对于减免加处罚款程序的审查,并没有明确的规定可循。从当前的监督实践来看,较为规范的程序即:首先由被执行人向行政机关提出减免加处罚款的书面申请,表明积极履行缴纳行政罚款义务的意愿和计划、申请减免加处罚款金额等。实践中,这一程序一般都是先由检察机关先行开展释法说理工作,行政机关一方初步同意减免,被执行人也有积极筹措和缴纳罚款的意愿后,再由被执行人提出书面申请。行政机关收到申请后,由行政机关内部按照作出加处罚款的相应程序来决定是否予以减免以及减免的金额。行政机关应对被执行人提出的申请事项尽快作出决定,以提高执行和解的效率。行政机关内部经审批决定同意减免加处罚款的,应在作出决定后七日内与被执行人签订书面的执行和解协议。在签订过程中,可以邀请检察机关现场监督和见证,并留存一份协议给检察机关备案,然后双方共同或一方向法院提交书面和解协议,由法院审查该和解协议的合法性并记录在案,对符合法律规定和条件的作出裁定中止执行决定。双方也可以达成口头和解协议,由法院执行人员将和解协议内容记入笔录,并由双方签名或者盖章。此种情形下,亦可采取检法联动模式,由法院邀请检察机关现场监督,共同促进执行和解依法规范进行,以程序公正保障行政争议得到实质性化解。
(作者单位:最高人民检察院法治前海研究基地、广东省佛山市顺德区人民检察院)
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