这一回,检察官当“判卷人”
贵阳:以参与行政执法案件质量评查为切口探索行政检察促进规范执法新路径
贵阳市南明区检察院与区司法局就评查工作召开座谈会。
息烽县检察院检察官在评查中就发现的问题展开讨论。
键盘声此起彼伏,工作人员有条不紊地对行政执法案件的评查记录进行分类整理。
这是今年春天,在贵州省贵阳市检察院6楼的办公室内经常出现的画面。
近年来,贵阳市检察机关对标对表党中央、最高检和省委要求,积极履行法律监督职责,以参与行政执法案件质量评查为“小切口”,探索行政检察促进规范执法、融入社会治理新路径,为助力贵阳成功创建法治政府建设示范市贡献检察力量。
参与质量评查
目前已评查案件1.5万余件
行政执法,是法治政府建设的“最后一公里”,直接关系着人民群众的切身利益;行政检察“一手托两家”,既监督法院公正司法,又促进行政机关依法行政,是检察机关融入社会治理、助推法治政府建设和全面依法治国的重要途径之一。
贵阳市检察机关在依法办理行政诉讼监督案件时,发现一些个案反映出行政执法存在不严格、不规范等问题。在一次贵阳市依法治市工作会议上,有关领导提出,检察机关可否立足法律监督职能,通过采取有效措施,推动解决行政执法中存在的问题。
“事实上,怎样助力行政机关规范执法行为、提高行政执法质效,在法治政府建设中展现检察机关的担当与作为,同时推动行政检察工作创新发展,也一直是我们在思考的问题。”贵阳市检察院党组书记、检察长姜正权说。
结合履职情况,经过认真研究,贵阳市检察院初步打算从参与行政执法案件质量评查这个“小切口”入手,探索深化新时代行政检察监督工作、助推社会治理能力和治理水平现代化的新思路和新举措。
“《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出,检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依法进行监督。参与行政执法案件质量评查是检察机关及时发现行政违法行为监督线索、通过依法履职督促行政机关规范执法的一种有效方式。”贵阳市检察院副检察长毛江波介绍。
经过认真研究,贵阳市依法治市办决定从2022年6月开始,分市县两级层面,对全市12家行政执法部门2021年7月至2022年2月期间以普通程序办结的行政执法案件进行全面评查。贵阳市依法治市领导小组随后组织召开了相关会议,对案件评查工作作出全面部署。
作为一次全领域、全地域的评查,此次评查工作涉及行政执法的范围广、卷宗数量多,工作量之大不言而喻。为确保评查工作有序开展,贵阳市检察院作为参与单位,联合市司法局研究制定了工作方案,明确了各自所承担的评查任务、评查范围、评查内容、评查方式,并就评查时间及评查结果运用等达成共识。同时,由两家单位分管领导牵头,联合成立评查工作指导组,深入基层调研工作情况,帮助解决工作中遇到的问题和困难。
截至目前,针对第一批即县级行政机关执法案件的质量评查工作已完成,共评查案件14106件,发出检察建议362件。第二批即市级行政机关执法案件质量评查工作已完成评查环节,共评查案件1249件,目前工作已进入调研和制发检察建议阶段。
统一评查标准
创推“三评法”开出问题清单
如何保证评查结论公正权威,让被评查的单位和行政执法人员心服口服?这就要求评查人员首先要把握好统一的标准尺度。为此,贵阳市检察院立足法律监督职能,制定了评查标准,分别对一类、二类、三类行政执法案件作出详细规定,并反复征求被评查行政执法部门的意见,受到行政执法部门的认可。
工作中,贵阳市检察院针对县级行政机关办理执法案件数量多、规范化水平相对较低的情况,创新推出“三评法”,即由第三方(律师或高校法学教授)初评、行政机关自评、检察官终评,在保证三类评查主体对所有案件都进行评查的同时,尽可能增加评查工作的客观性、公正性和透明度。
“参与评查工作的检察官要从实体、程序、法律文书制作、涉案财物处理、诉讼权利保障、办案质量、廉洁自律等多个方面入手,对案件质量进行全面评查,同时对经过第三方初评和行政机关自评所发现的问题或者有争议的案件进行重点评查,在短时间内评查完所有案件,兼顾质量和效率。”参与评查工作的清镇市检察院检察官王馨介绍。
对于市级行政执法单位办理的执法案件,由于数量相对较少,办理行为较为规范,则先经检察官进行初评并提出评查意见,再经由检察官组成的评查小组对评查中出现的尺度标准把握不一、结论不准的重点案件进行复评。
“此案中,行政机关制作的《行政处罚决定书》错误告知当事人提起行政诉讼的管辖法院,且超过法定办案期限才作出处罚决定,处罚程序明显不公正,初评认定为三类案件。”
“该案事实认定清楚、适用法律正确,处理结果公正,虽然行政机关在当事人的权利救济保障、办案期限方面存在瑕疵,但当事人对处罚决定没有异议,应定性为二类案件。”
…………
讨论,也是评查工作的重要一环。在参与评查期间,检察官热烈讨论案件的情况时有发生,其目的就是确保评查结论顺利进入评查结束后的“两见面”(即评查结果和行政执法人员、行政执法部门分别“见面”)环节。届时,评查人员将认真听取行政执法部门及行政执法人员的意见,共同研究问题成因及解决问题的举措。
全面细致的评查帮助检察官发现了行政执法中存在的主要问题:一是执法不规范,如调查取证环节存在证据先行登记保存不规范、询问笔录涂改处未按手印或签字确认、调取的复印件材料未注明来源等。二是执法程序存在瑕疵,如执法人员以盖章代替签名、当事人未对笔录按手印、处罚决定书未载明有关违法事实及证据的时间等。三是个别执法行为存在错误,如行政处罚程序严重违法、行政处罚定性错误导致适用法律错误、事实认定错误等。
针对评查中发现的普遍性问题和个案问题,参与评查的贵阳市各基层检察院及时发出类案检察建议和个案检察建议。对于制度性、系统性问题,贵阳市检察院进行认真梳理和研究,及时向市级行政机关通报,并向市委依法治市办报告,开出行政执法问题清单。
“过去,检察机关与司法行政机关针对行政执法行为的监督往往只停留在个案监督与局部监督上,这种监督方式在时效上具有一定的滞后性,对于系统性、机制性问题难以有效推动解决。联合开展行政执法案件质量评查,既便于发现行政执法中存在的普遍性问题,又有助于发现更深层次的制度性、机制性问题。检察机关通过制发检察建议,及时推动上述问题的解决,有利于促进行政机关执法水平的提升。”毛江波表示。
目前,被评查的行政机关正在对相关问题进行整改。对此,贵阳市检察院专门成立了回访指导组,对检察建议的回复和落实情况进行抽查,确保评查所发现的问题得到切实、有效解决。
“贵阳市检察机关与司法行政机关联合开展行政执法案件质量评查,我作为第三方中的一员也受邀参与其中,这可以让我从行政机关以外的视角审视行政执法案件,提出意见建议,帮助促进行政机关依法行政,使人民群众能够切实感受到公平正义就在身边。这项工作值得肯定。”贵州师范大学法学院教授、硕士研究生导师王军武说。
从参与评查中受益
为深化精准监督夯实基础
党的二十大报告指出,到2035年,我国要“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”。贵阳市检察机关为助力实现“建成法治政府”这一目标,奋力积蓄力量。
据了解,贵阳市检察机关短时间内参与评查了1.5万余件行政执法案件,接触了12家行政执法单位所有的执法案件类型,了解了不同行政执法案件的特点,极大丰富了行政检察队伍的办案经验。
“此次评查,全市两级检察院共26名检察官参与其中,通过‘三评法’获取了专家、律师等第三方对案件评查的视角,通过‘评查结论两见面’帮助检察官换位思考——站在行政执法部门和执法人员的角度审视执法行为作出时的依据以及在执法现场针对案件办理的考虑,全面提升了贵阳行政检察队伍的整体素质和业务能力。”贵阳市检察院第七检察部主任胡娟说。
值得一提的是,在参与此次评查中,贵阳市、县两级检察院积极协作,上下联动,不但分层分类制发检察建议,有效实现了行政检察精准监督,还发现刑事案件线索1100余件,督促行政机关及时移送;发现检察公益诉讼线索150余件,移送公益诉讼检察部门及时办理,充分体现了检察一体化模式的运用效果。
此外,评查期间,检察机关按照12家行政执法单位分类建立台账,明确案号、案由、问题、行政执法人员、行政执法单位、评查结果、监督方式、整改情况,为在评查工作结束后研判各行政执法单位的执法特点及行政执法易发问题风险点提供了数据模板。
“今后,贵阳市检察机关还会继续参与行政执法案件质量评查工作。通过对历次评查台账的不断积累,将贵阳市行政执法数据扩展到一定规模,进而研判行政执法某一个领域甚至某一名行政执法人员潜在的违法风险,将会为全面深化行政检察精准监督打下坚实基础。”姜正权说。
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