当前,我国个人信息保护法律体系逐步建立健全,个人信息保护不仅涉及个人利益、企业利益,而且涉及社会利益、国家利益,与公共安全、国家安全等密切相关。党的二十大报告提出“提高公共安全治理水平”“加强个人信息保护”,强调“完善公益诉讼制度”。对于社会上出现的信息泄露、个人信息被盗用或不当使用等问题,检察公益诉讼发挥了依法维护公民个人信息安全和隐私权利,保护社会公共利益的重要作用。但由于缺乏明确的“公共利益”划分标准,导致司法实践无法形成统一高效的实践指引。因此,为充分发挥个人信息保护公益诉讼的应有作用,有必要对“公共利益”的边界进行准确划分和界定。
结合刑事法益理解个人信息保护法所指的“公共利益”,有助于透析该法规定的公共利益内涵。根据我国刑法第253条之一规定的侵犯公民个人信息罪相关规定,可知刑事法益指向的“公共利益”是针对侵犯公民个人信息行为的社会危害性而言的,该罪的客观方面还必须达到“情节严重”才能构成犯罪,更注重行为的违法性和结果的严重程度。2017年“两高”《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》第5条第1款以及2019年“两高”《关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》第3条规定了属于侵犯公民个人信息罪“情节严重”和“致使违法信息大量传播”的情形,将非法出售或者提供个人信息具体类型、数量、性质和方式予以明确和量化,这为理解个人信息保护法规定的“公共利益”内容提供了指示性参考。例如最高检发布的“上海市浦东新区人民检察院诉张某侵犯公民个人信息刑事附带民事公益诉讼案”典型案例中,对于被告人非法获取并在暗网交易的6万余条公民个人信息,检察机关认定被告人同时侵害刑事法益和社会公共利益,在追究当事人刑事责任的同时提起附带民事公益诉讼,连带要求承担赔礼道歉、删除数据、赔偿损失等民事责任。
结合消费者权益保护法规定理解个人信息保护法中侵权行为所指向的范围,有助于明晰该法的公共利益表达。根据消费者权益保护法第29条规定的“收集、使用消费者个人信息”的法定规则内容,可知消费领域已对个人信息合法权益的保护作了相对全面的规定。同时,最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条将“侵害众多不特定消费者合法权益”等损害公共利益的行为界定为消费领域中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会提起民事公益诉讼的范围,其体现的“公共利益”特点是消费者合法权益的“集合性”,即“众多不特定”消费者的同一种类合法权益的集合。据此,结合个人信息保护法便可清晰理解,如果个人信息处理行为同时“侵害众多不特定消费者合法权益”的,不仅消费者权益保护法及相关司法解释规定的适格原告可以依法提起民事公益诉讼,而且检察机关可以同时依据消费者权益保护法和个人信息保护法提起行政公益诉讼。例如最高检发布的“江苏省无锡市新吴区人民检察院督促保护服务场所消费者个人信息行政公益诉讼案”典型案例中,检察机关认定未取得消费者单独同意,强制采集、非加密传输、违法存储、未定期删除敏感个人信息的行为损害了众多消费者合法权益,同时根据个人信息保护法和消费者权益保护法相关条款向行政机关制发了行政公益诉讼诉前检察建议。因此,在公益诉讼实践中,消费者权益保护法及司法解释对于“公共利益”的表达同样适用于个人信息保护法在公益诉讼领域界定的“公共利益”,即个人信息保护法第70条所规定的“侵害众多个人”所指的“公共利益”,应当理解为侵害“众多不特定”个人信息权益的集合。
通过分析违法处理个人信息行为侵害公共利益所应当承担的法律责任,有助于界定个人信息保护法公共利益保护的真正价值。从侵权行为所关联的法律责任来看,个人信息处理者违反规定处理个人信息侵害公共利益的行为通常可能同时构成民事侵权、行政违法、刑事犯罪等,所以民事责任、行政责任、刑事责任的承担就成为该法“公共利益”保护价值的重要体现。需要明确的是,个人信息保护公益诉讼所维护的公共利益是建立在众多不特定主体的个人信息保护的法益基础之上,从本质而言,个人信息保护所涉公共利益与个人私益具有同质性,因此公益诉讼旨在维护公共利益受到侵害但私益诉讼无法实现救济自身权益或者救济成本过高的情形。如最高人民检察院发布的“浙江省杭州市余杭区人民检察院诉某网络科技有限公司侵害公民个人信息民事公益诉讼案”中可见,公民在面对互联网时代个人信息侵权难以通过私益诉讼获得有效救济时,检察机关通过提起民事公益诉讼要求网络企业承担侵权责任并积极整改,最终取得公益维护和企业治理的最佳效果。同时,尽管刑法的谦抑性理念所要求的是必须造成严重后果的侵权行为,但这并不影响个人信息保护领域民事公益诉讼要求当事人承担民事责任的独立性,而且民法典第187条规定“承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任;民事主体的财产不足以支付的,优先用于承担民事责任。”最终也是将责任的承担落实到以个人信息合法权益保护为优先,以公共利益为目标的价值追求。
综上,个人信息已成为重要的生产要素和价值资源,其所兼具的财产利益和公共属性也使之成为理论界和实务界探讨的热点。通过剖析个人信息领域“公共利益”与刑事法益的比较,借助消费者权益保护法等其他部门法的法律解释和司法经验,从法律责任角度探究个人信息保护法的价值追求,有利于当前在我国以民法典为统领的个人信息领域公共利益保护的法律体系中,不断探讨和明确个人信息保护“公共利益”的内涵和价值边界。
(作者单位:上海市人民检察院第二分院)
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