德国法学家萨维尼将时效奉为“最重要且最有用的法律制度之一”。时效通过明确经过时间和法律后果的关系,实现法的安定性价值。行政强制法第53条规定了行政非诉执行时效为三个月。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《2018年解释》)第156条规定:“……逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。”那么,何种情形属于阻却行政非诉执行时效的“正当理由”?实践中,该问题成为行政检察监督所面临的一个难点问题。笔者认为,行政非诉执行时效的本质在于约束行政权力、提高行政效率,“正当理由”应作出有利于行政相对人的解释,平衡好公共利益和公民个人权利之间的关系。
第一,关于行政相对人采取法律救济的情形。
行政相对人不服行政决定提起复议或行政诉讼,复议维持原行政决定或判决驳回诉讼请求的,实践中关于执行时效的认定存在较大争议。如某行政机关对某污染企业作出行政罚款决定,案涉企业不服,诉至法院,一审法院判决驳回诉讼请求,企业上诉后二审维持原判。生效裁判作出后一年,因企业未主动缴纳罚款,行政机关向法院申请强制执行。第一种观点认为,本案应适用《2018年解释》二年的执行时效,符合受理条件。第二种观点认为,本案应适用行政强制法三个月的执行时效,鉴于行政机关逾期申请,应裁定不予受理。法院审委会多数意见同意第二种观点。
第一种观点让采取法律救济的行政相对人处于更为不利的境地,不符合行政诉讼法、行政复议法的禁止不利变更原则。禁止不利变更原则指行政相对人提起复议或诉讼的,不得加重其义务或负担,也不得减损其既得利益,这既是对行政相对人陈述申辩权的保障,也是国家行政权谦抑性的体现。复议维持行政决定或判决驳回诉讼请求的,强制执行的仍是原行政决定,理应适用行政强制法的执行时效。若是行政相对人采取法律救济后,行政机关反而获得了二年的执行时效,意味着行政相对人可能承担更重的滞纳金、罚金等法律义务,既不符合法治精神,也不利于对人权的保障。简言之,行政相对人采取法律救济的,阻却行政非诉执行时效的“正当理由”,成立没有行政强制执行权的行政机关应在复议决定或裁判生效之日起三个月内申请强制执行。若是法院受理此类逾期申请的行政非诉执行案件,检察机关应依法予以监督纠正。
第二,关于行政机关作出分期履行、暂缓执行决定的情形。
行政决定作出后,行政机关批准行政相对人分期履行或暂缓执行申请的,实践中对执行时效的认定存在两种截然不同的意见:一种意见认为,行政强制法规定的三个月执行时效为除斥期间,行政机关未在法定期间申请强制执行,应不予受理;另一种意见则认为,行政机关在分期缴纳罚款期限结束之日起三个月内申请强制执行,符合受理条件。
阻却行政非诉执行时效的“正当理由”应注意保障行政法中较弱势的行政相对人利益,此时,效率价值应服务于正义价值。行政决定作出后,若遭遇不可抗力、行政相对人经营或生活困难、执行标的直接影响行政相对人基本生活或生产经营的,行政机关依法作出分期履行或暂缓执行决定,不仅有利于行政相对人合法权利的保护,也符合合理行政的基本原则。2021年修订的行政处罚法第72条将此类情形认定为“正当理由”,规定“行政机关批准延期、分期缴纳罚款的,申请人民法院强制执行的期限,自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算”。因此,行政机关作出分期履行、暂缓执行决定的,申请法院强制执行的期限,应当自分期执行或暂缓执行期限结束之日起计算。对于法院作出不当决定不予受理的,检察机关应当提出监督意见。
第三,恶意逃避行政处罚的情形。
现实生活中,一些行政相对人为逃避行政处罚决定,会通过注销公司的形式消灭行政处罚的被执行主体。鉴于现行法律尚未明确规定企业注销后行政处罚的责任承担主体,目前法院针对此类情况主要有三种做法:认为被执行主体已消灭,建议行政机关撤回执行申请;认为行政决定的行政相对人已经登记注销,裁定不予强制执行;建议行政机关变更企业股东为被执行人。随着近年来“放管服”改革的深化,企业的市场准入、退出日益便捷,部分违法企业通过注销登记逃避行政处罚的情况日益增多,落空的行政处罚往往成为行政检察监督的重点和难点。
为维护公共利益和行政执法权威,行政相对人恶意注销公司、逃避行政处罚的,阻却执行时效的“正当理由”是否成立应具体区分以下两种情形:一是鉴于行政机关在作出行政处罚前应当核实企业的经营状况,若行政机关立案后、作出行政处罚前,案涉企业已注销的,行政决定属于认定责任主体错误,依法应予撤销,不得强制执行。二是案涉企业在行政决定作出后、申请法院强制执行前或法院决定强制执行后注销的,应从行政机关知道或应当知道被执行人主体资格消灭之日起计算执行时效。笔者认为,更稳妥的做法是根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第64条的规定,企业法人解散的,依法清算并注销前,以该企业法人为当事人;未依法清算即被注销的,以该企业法人的股东、发起人或者出资人为当事人。同时,还可依据最高人民法院《关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》第21条的规定,作为被执行人的公司,未经清算即办理注销登记,导致公司无法进行清算,申请执行人申请变更、追加有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东为被执行人,对公司债务承担连带清偿责任的,人民法院应予支持。根据该规定,可由行政机关依法变更股东为被执行人。若行政机关怠于申请强制执行,且已超过三个月执行时效的,可通过检察建议或移送违纪违法线索函等方式,要求行政机关改进工作、完善制度。
(作者单位:江苏省南通经济技术开发区人民检察院)
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