贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策,需要强化运用起诉裁量权分流刑事案件。在相对不起诉案件中,有必要——
规范运用多类型非刑罚处分措施
□处罚衔接型不起诉与附加义务型不起诉,通常被统称为“不起诉与非刑罚处分措施的衔接”,在司法适用中并未作出区分,实践中也可能结合适用。但实际上,二者适用的理念和原则存在较大差异,有必要在理论上加以厘清,在制度上予以体现。
□未来刑事诉讼法应进一步改革附条件不起诉制度的规定,具体包括:适当扩大附条件不起诉的适用主体范围,使其涵盖面向个人(包括未成年人)的附条件不起诉和面向企业的合规不起诉,并扩大适用案件范围;增加附条件不起诉的救济途径;完善处分措施的类型。
近年来,我国刑事犯罪结构发生显著变化,轻罪案件占比逐年上升。在此背景下,中央全面依法治国委员会将少捕慎诉慎押正式确定为刑事司法政策,对检察机关充分运用起诉裁量权分流处理刑事案件提出了更高要求。不起诉案件数量的增长也促使检察机关积极探索将不起诉与非刑罚处分措施结合适用。
当前,检察机关运用的非刑罚处分措施种类多样,既有惩罚性措施,也有修复性和预防性措施。我国刑法第37条规定,对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的,可以免予刑事处罚,但是可以根据案件的不同情况,予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失,或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。刑事诉讼法第177条、《人民检察院刑事诉讼规则》第373条均有类似规定。多地检察机关结合案件具体情况,除运用上述措施之外,还积极探索社区公益服务、参加法治教育、提供劳务修复犯罪损害、督促涉案企业合规整改等多种措施。有人将这类措施称为“非刑罚处罚措施”。笔者认为,社区公益服务、参加法治教育等措施并不具备惩罚性质,而是以犯罪嫌疑人自愿为前提科处的义务或负担,因此,将这类措施统称为“非刑罚处分措施”更为适宜。
从司法实务来看,我国检察机关在相对不起诉案件中运用非刑罚处分措施主要体现为三种方式:一是直接作出不起诉决定。这类不起诉案件系普通的相对不起诉案件,由于犯罪情节轻微,对犯罪嫌疑人既没有起诉的必要,也缺乏附加非刑罚处分措施的必要,可称为微罪不起诉。二是通过检察建议的形式衔接行政处罚、政务处分或者其他处分。在这类案件中,对犯罪行为人虽然无须追究刑事责任,但因其违反了行政法规,应当追究其违法责任。检察机关在作出不起诉决定之后,可以建议相关机关和组织予以处罚。笔者将这类相对不起诉概括为处罚衔接型不起诉。三是检察机关作出不起诉决定的同时对被不起诉人附加相关义务。例如,对犯罪嫌疑人进行训诫、责令具结悔过,预防其再犯;对有被害人的案件,检察机关责令犯罪嫌疑人赔礼道歉、赔偿损失;环境资源犯罪案件中要求犯罪嫌疑人补植复绿、增殖放流,从事城市保洁、环保宣传等公益服务;交通肇事、危险驾驶案件中要求犯罪嫌疑人履行交通疏导、交规宣传等公益劳动,涉企犯罪案件中要求企业进行合规整改等。这类似于我国刑事诉讼法在“未成年人刑事案件诉讼程序”一章中规定的附条件不起诉。但是,由于刑事诉讼法并未规定成年人犯罪和单位犯罪的附条件不起诉制度,该类不起诉目前只能在相对不起诉制度的框架内运行,笔者将其概括为附加义务型不起诉。
处罚衔接型不起诉与附加义务型不起诉,通常被统称为“不起诉与非刑罚处分措施的衔接”,在司法适用中并未作出区分,实践中也可能结合适用。但实际上,二者适用的理念和原则存在较大差异,有必要在理论上加以厘清,在制度上予以体现。从立法目的来看,处罚衔接型不起诉旨在落实被不起诉人的法律责任和纪律责任。不起诉并不意味着无责任,被不起诉人违反相关法律法规的规定,检察机关应当移送有关主管机关处理,做好不起诉后的刑行衔接。附加义务型不起诉则是起诉便宜主义的体现,主要基于诉讼经济和贯彻刑事政策的目的而确立。其立法目的主要包括三个方面:第一,提高诉讼效率,节省司法资源。在我国轻罪立法扩张,案件数量大幅上升的社会背景下,通过不起诉实现案件的审前分流尤具现实意义。第二,促进犯罪行为人复归社会,实现特殊预防之目的。审前分流可以避免对犯罪行为人贴上犯罪标签,有利于犯罪行为人改过自新。此外,根据案件情况对行为人采取教育、矫治等非刑罚处分措施,实则以特别预防为导向,促进犯罪行为人的再社会化,符合刑法谦抑的原理。第三,修复犯罪引起的损害,维护被害人的合法利益,恢复被犯罪破坏的法秩序。检察机关责令犯罪行为人履行赔礼道歉、赔偿损失、修复生态环境等义务,有利于修复犯罪引起的损害,促成加害方与被害方的和解,减少犯罪对社会带来的不利影响。
微罪不起诉与附加义务型不起诉的适用条件也存在差别。在作出相对不起诉决定时,究竟应当适用微罪不起诉,还是适用附加义务型不起诉,需要进一步进行公共利益衡量,即审查案件涉及的公共利益。在域外刑事程序的立法和政策中,“公共利益”通常是检察官审查起诉必要性的核心条件。对犯罪情节轻微,不存在追诉的公共利益的案件(如犯罪仅造成轻微财产损失),检察机关应当运用微罪不诉终止诉讼。倘若案件虽具备起诉的公共利益,但通过运用非刑罚处分措施即能弥补该公共利益或消除不法侵害后果,则可以作出附条件型不起诉。如果运用非刑罚处分措施并不能达到上述的目的,则应当作出起诉的决定。“公共利益”是较为抽象的概念,往往需要综合考量一般预防、特殊预防和保护被害人刑事政策的需要。如果犯罪性质及情节严重,犯罪嫌疑人前科累累,国家放弃追诉,自然会削弱刑法的预防功能,动摇民众对司法的信赖感,将会违反起诉的公共利益。可见,附加义务型不起诉应当排除重罪和累犯。借鉴《日本刑事诉讼法》第248条的规定,检察官在决定起诉的必要性时,可以根据三个方面的因素进行综合判定:一是犯罪嫌疑人的性格、年龄和境遇等事项;二是犯罪的轻重和情节;三是犯罪后的情况,如有无悔过之意,是否逃跑或毁灭证据,是否有意愿赔偿等。检察机关决定对被不起诉人附加何种义务,则应当考察具体案件中对犯罪行为人实现特殊预防和修复犯罪损害的必要,应符合合目的性和比例性的要求。前者是指,所附加的义务应当根据犯罪行为的性质设定,符合特殊预防、修复犯罪损害等特定目的;后者是指,检察机关附加的义务内容,如责令赔偿损失的数额、公益劳动时长等,应当与行为人的罪责及犯罪行为的危害程度呈比例。
从长远来看,笔者认为,宜将附加义务型不起诉从相对不起诉制度中分离出来,纳入附条件不起诉制度。这是因为:其一,相对不起诉制度适用案件范围窄。依据我国刑事诉讼法第177条第2款规定,相对不起诉主要适用于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的刑事案件。附加义务型不起诉适用的案件范围则较宽,可适用于犯罪嫌疑人罪责虽然并非轻微,但采取非刑罚处分措施即可弥补相应公共利益的案件。其二,相对不起诉缺乏考验期的规定。检察机关在审查起诉期限内必须作出不起诉决定。但是,在多数情形下,犯罪嫌疑人履行修复性或预防性措施往往需要较长时间。例如责令补植复绿,非经一定期间无法判断评估恢复原状的效果,从而导致司法实践中存在的相对不起诉决定作出后,被不起诉人最终并未完全履行其义务的问题。
基于此,未来刑事诉讼法应进一步改革附条件不起诉制度的规定,具体包括:其一,适当扩大附条件不起诉的适用主体范围,使其涵盖面向个人(包括未成年人)的附条件不起诉和面向企业的合规不起诉。同时,扩大其适用的案件范围。笔者认为,考虑起诉的公共利益,将其界定为可能判处宣告刑为有期徒刑三年以下的轻罪案件较为适宜。其二,增加附条件不起诉的救济途径。除现行法律规定的申诉救济之外,应当赋予犯罪嫌疑人向上级检察院申请复核的权利。其三,完善处分措施的类型。为充分发挥附条件不起诉制度的特殊预防功能,在刑法第37条规定的处分措施之外,还可增设治疗性和教育性处分措施,如要求犯罪嫌疑人参加酒精或药物戒瘾项目、心理治疗项目、职业培训项目等,以根除导致行为人犯罪的诱因,促使其顺利复归社会。这也意味着,附条件不起诉制度的实施、监督和评估需要吸纳专业社会组织的参与,并探索完善更为细密的保障性和约束性机制。
(作者分别为西南政法大学教授、刑事法前沿理论与疑难案件研究中心主任,重庆市人民检察院检察一部主任、全国十佳公诉人)
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