根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的有关规定,检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正,这为检察机关监督行政违法行为提供了政策支撑,进一步丰富了行政违法行为监督制约机制。一般来说,行政机关的行政行为可因相关主体提出申请而进入行政复议或行政诉讼的审查流程,但此类审查具有被动性,若相关主体自觉服从行政行为所安排的权益减损或义务增加而不主动寻求救济,其中的行政违法行为则难以暴露,此时行政违法行为检察监督的主动性优势就得以体现。
检察机关开展行政违法行为监督符合宪法关于检察机关是国家法律监督机关的职责定位,是检察机关在党的绝对领导下全面推进依法治国、构建现代化国家治理体系的担当之举。但无论从理论层面还是实践层面来看,行政违法行为检察监督目前还处于探索阶段,笔者认为,检察机关应当坚持有限监督、协同监督的原则,依托一体化机制与大数据战略,在现有法律框架下探索行政违法行为监督的有效路径,进一步做实监督,助力构建检察事业发展新格局。
第一,树立正确的监督意识,坚持有限监督、协同监督。
首先,坚持恢复性司法理念,在合理范围内开展有限监督,支持行政机关依法履职。行政违法行为监督的本意是通过检察机关的法律监督职能促进行政机关依法履职。检察机关的法律监督职能是为了保障宪法和法律的统一正确实施,具有程序性、事后性、谦抑性的特性。这些特性决定了检察机关对行政违法行为的监督并非对实体问题的处置。因此,检察机关要充分尊重行政机关的职权行使,一定是在具体行政行为作出以后才能介入跟踪、监督法律法规是否得到遵守,而不能干预正在进行中的行政行为,也不能代替行政机关行使职权。要转变对抗式监督理念,坚持支持与监督并重,加强与行政机关的常态化沟通和联系,以推动行政机关依法履职、修复受损的行政法律关系为目标,推进监督工作取得实效。
其次,协同其他监督机制形成合力。协同监督就是在厘清各类监督机制责任范围的基础之上,协调一致,共同作战,形成监督合力。一方面,检察机关行使监督权,要坚持党的绝对领导,与同级党委、人大、政府建立常态化的沟通渠道和工作机制,积极争取支持和助力。另一方面,对属于行政违法行为监督范畴的,应敢于监督、善于监督,在其他内部和外部监督手段不能有效纠正行政违法行为时,依法开展监督;对于涉及不同领域的监督事项,则应依法协同其他机关共同解决问题,促进不同监督机制之间的衔接顺畅。例如,当发现行政违法行为监督中涉及具体人员的违纪、违法行为时,应当根据具体情况向有关行政部门、纪检监察部门移送线索;但相关行政违法行为本身的违法性并不因责任人员接受处理而消失,其违法性仍需由检察机关调查处理,并全程督促该机关通过法定程序对相应行政行为进行纠正。
第二,通过大数据赋能,在履行法律监督职责中发现监督线索。
开展行政违法行为监督要善于发现线索,而开展大数据赋能战略,有效利用检察系统内外部的信息数据,是扩宽线索来源的重要途径。首先,对内依托检察机关的内部数据,挖掘行政违法行为监督线索,加深“四大检察”的融合程度。行政机关是社会治理的直接管理力量,而刑事犯罪、民事纠纷以及公益诉讼案件中也不乏行政机关违法行使职权或者不行使职权的线索,比如监管不力、执法不严、超越职权乱作为等。因此,检察机关办理的各类案件均是行政违法行为检察监督线索的重要来源,必须用好检察业务领域的办案数据,提升线索的获取能力。行政检察部门应当加强与其他业务部门之间的协作配合,提升检察一体化程度,通过不同检察业务部门间的积极协作实现诉源治理,更好地体现行政违法行为检察监督的作用和价值。
其次,对外整合各领域可用数据,更好地参与社会治理。行政违法行为监督涉及的领域广、点位多,利用好各领域的可用大数据,可有效拓展行政违法行为监督案源,实现从个案监督到类案监督的延伸。为此,行政检察部门应当从个案监督发现的线索入手,有效提炼和整合来自检察机关内部、审判机关、行政机关等的各类工作数据,以实现对类案监督线索的精准发掘。同时,以促进依法行政为目标,争取地方政府、行政机关的支持,进一步加强跨部门、跨领域的大数据信息交流和共享,建立长效的工作衔接机制,使检察监督工作更好地服务经济社会发展大局、更好地融入社会综合治理。
第三,加强案件办理,提升行政违法行为监督质效。
当前,行政违法行为监督的发展尚处于起步阶段,工作细则尚未成型,如何在现有法律框架内,创新、高效地利用检察建议等已有监督手段,促使行政违法行为监督的制度功能与理念为社会各界所了解、为行政机关所接受,以更好地提升监督质效,是检察机关开展行政违法行为监督工作当前阶段的主要任务。为此,笔者建议,可从以下几方面发力,通过进一步加强案件办理,提升行政违法行为监督质效。
首先,规范案件办理流程。一是从案件的线索受理、办案期限等程序性问题,到行政违法行为的事实认定、法律适用等实体问题,直至最终提出检察建议、督促反馈整改结果和线索移送等审结后的工作,都应该按照监督案件的办理流程依法开展。二是可以借鉴行政公益诉讼检察制度中已经比较成熟的磋商、座谈、公开听证等工作机制,在办理行政违法行为监督案件程序中增设磋商、座谈、公开听证等前置程序,既能保证行政机关在检察机关作出调查结论前享有充分的抗辩权利,同时有利于检察机关精准判断违法点以提出行之有效的检察建议。通过磋商、座谈,如果能够促使行政机关主动纠正违法行为,既能达到监督目的,又有利于与行政机关建立良好的沟通机制,促进依法行政,形成“双赢多赢共赢”的良好局面。
其次,通过发布指导性案例和典型案例的形式提高检察建议的监督效能。检察机关开展行政违法行为监督的时间不长,但从行政检察其他方面的履职经验来看,发布案例是引领监督理念、凝聚监督共识、增强社会认同的一种有效方式。同时,加强案例指导,对于实践经验的及时总结也有重要意义:一是有利于拓展监督思路,指导类案的办理,统一监督的尺度和法律适用标准,将监督效果推广开来;二是最高人民检察院、省级人民检察院发布的指导性案例和典型案例是对检察建议的再确认,有利于增强检察建议的公信力和说服力,增强检察建议的刚性;三是可以发挥案例的教育和预防作用,通过指导性案例和典型案例的公开宣示,警示和防范潜在的行政违法行为发生。
检察机关作为监督者,与被监督者之间不是零和博弈的对抗关系,二者在党的绝对领导下,以人民为中心,以促进法治政府建设、提高行政机关依法行政的水平为共同目标。因此,检察人员要树立正确的监督观念,积极开拓监督路径,依法能动履职,为完善中国特色的监督体系、推动国家治理体系和治理能力现代化贡献检察智慧。
(作者分别为北京师范大学法学院博士研究生、北京市海淀区人民检察院员额检察官,北京市海淀区人民检察院检察官助理)
