□行政法理念的价值既体现在行政法学的发展路径中,也体现在各个领域的行政法治实践中。它既指导中国行政法学理论体系的形成和完善,又为立法、执法、司法的具体实践提供指引,持续推动各项改革向纵深发展。
党的十八大以来,在建设法治中国的命题下,党领导下的行政法治建设奋力向前、攻坚克难,逐渐成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。由行政法理论界和实务界长期以来共同书写的行政法治篇章贯穿着一条红线,即行政法理念。行政法理念的价值既体现在行政法学的发展路径中,也体现在各个领域的行政法治实践中。它既指导中国行政法学理论体系的形成和完善,又为立法、执法、司法的具体实践提供指引,持续推动各项改革向纵深发展。随着政府治理迎来深刻变革,行政法理论界和实务界需要回应新的法治需求,行政法理念迎来新的发展契机。在推进行政法治建设的进程中,行政法理念应形成既具有内在联系又具有开放性的体系,从而更好应对行政任务、方式和手段的变化,指导行政法律制度和机制体制的完善。
处于第一位阶的行政法理念
当前,随着政府治理的迅速变革,我国行政法呈现多样化、复杂化、碎片化发展,行政法理念的构成也呈现同样的发展趋势。因此,有必要确定一个具有统领地位的理念,作为行政法理念体系的核心。
具体而言,在现代行政法理念体系中,法治政府理念位于第一位阶。作出这一选择的依据,在于“法治政府”一词被赋予的丰富内涵。2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出“法治政府”的概念。通过对法治政府建设目标的描述可以看出,法治政府的实现涵盖了行政法所能调整的方方面面,对法律法规的制定和实施、矛盾的化解都提出了要求。同时,还要求理顺政府与市场、政府与社会的关系,让行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。甚至,行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政意识的提高等观念层面的内容都被纳入法治政府的范围。此后,《国务院关于加强法治政府建设的意见》等一系列重要文件明确了相应阶段法治政府建设的要求和具体任务。在《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》中,法治政府的基本特征被概括为“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。从行政法学的基本理论来看,法治政府的要求涵盖了行政组织法、行政行为法、行政救济法三个方面:机构和职能法定、服务型政府是行政组织法的内容,行政立法法治化、行政决策法治化、行政执法规范化、政府信息公开是行政行为法的内容,监督与问责的法治化、构建解决行政争议的法治体系是行政救济法的内容。法治政府要求的逐步调整和细化,意味着法律不再被视为政府管理社会的工具,政府自身也被纳入法律的框架。法律制约和监督公权力运行的全过程。在此意义上,责任政府、服务政府、阳光政府等其他理念是法治政府理念的细化,应当以法治政府理念为上位概念。这些行政法理念在指导行政法律制度的制定和实施时,都要遵循法治政府理念。
应当明确的是,将法治政府作为第一位阶的行政法理念只是行政法理念体系的一种构造方式,而非唯一解。法治政府理念自身并不具备基本理念的必要属性。之所以不在法治政府理念之上再设置更高的位阶,是因为在这些基本理念中,有相当一部分并不属于行政法独有的理念,甚至不属于公法独有的理念。例如,在我国民法典中,存在相当多的涉及行政法规范的内容。以维护公共秩序和公共利益为最终的落脚点,公私法规范共同治理的意义将越来越凸显。我国民法典是各级行政机关进行行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺。民法典中所体现的对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的理念,同样指导着行政法律制度的完善。对法治政府理念的理解和运用需要遵循这些部门法中共同的基本法律理念,从而为统一的公共秩序的建立提供推力。
处于第二位阶的行政法理念
在法治政府理念之下,多个行政法理念在行政组织法、行政行为法、行政救济法的调整范围内不断细化,共同构成行政法理念体系中的第二位阶。相较法治政府理念,这些行政法理念的适用范围集中于行政法的某个或某些具体领域,指导相应领域的行政法学理论研究和行政法治实践。在此,仅列举几个具有代表性的行政法理念:
一是责任政府理念。对于政府而言,有权必有责,用权受监督,失责要问责,违法要追究。政府在行使行政权力的同时,还应承担政治、法律、道德等方面的相应责任。2018年2月,我国开启了自改革开放以来规模最大、程度最深的一次机构改革。这次机构改革以构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系为目标,是对国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。责任政府理念的重要性随之凸显。能否理顺机构职能调整的变化,使行政机关承担与其职能相匹配的责任,直接影响机构改革成果所能转化的治理效能。
从结果层面打造责任政府,一要监督,二要问责。在监督方面,对行政权力的监督应当覆盖公权力行使的各个领域、各个方面、各个环节。党的十九大报告指出,构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力。在问责方面,问责事由、问责主体、责任形式、责任豁免事由等程序和实体内容都需要由法律予以规范。监督和问责的法治化事关对政府公信力的有效维护,既是法治政府建设的基本要求,也是权责一致原则的具体落实。
二是简政放权理念。在新时代背景下,政府具有经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、生态环境保护等多种职能。职能科学是法治政府建设的首要目标之一。确保政府职能向更加科学的方向转化,深化行政体制改革始终是法治政府建设的重心所在。作为行政体制改革的重要抓手,简政放权并不意味着对政府机构职能的随意简化和对行政事务放任不管,而是要求放管有机结合。“放”和“管”共同构成政府提高行政管理效率、依法全面履行各项职能的前提。
在行政法治实践中,简政放权理念中的“简政”体现为精简和优化政府机构和职能设置,促进政府高效履职,形成高效率的组织体系。“放权”则体现为两方面要求:第一,理顺中央和地方权责关系,上级政府向下级政府放权。地方政府直接面向基层实践,掌握第一手实践资料。因此,有必要通过厘清各级政府及其部门的权责界限,赋予地方更多自主权。同时,应当同步优化行政决策、行政执行、行政监督体制,实现国家机构职能优化协同高效。第二,以政企分开、政事分开、政社分开为目标,政府向市场放权、向企业放权、向社会放权。这是现阶段简政放权的重点和难点。随着经济和社会高速发展,新兴行业不断涌现,传统行业也迎来根本性变革。通过政府的减权、限权,不断激发市场主体活力和社会创新活力,已成为营造良好营商环境,推动更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的必然选择。当前,行政审批改革持续深化,对各类行政许可、资质资格、中介服务等事项的清理和规范普遍开展,以“去行政化”为核心的行业协会脱钩改革逐步推进。政府的角色相较于早期的“划船者”向“引航人”转换,这些都是简政放权理念的体现。
三是服务政府理念。随着法治建设逐步推进,政府从执法者与管理者转型为社会服务的提供者,承担提供公共服务的职能。职能上的转变要求政府的行为模式也相应转化,服务行政的行为模式开始影响政府履行法定义务的方式。在党的十九届四中全会上,服务人民群众被确定为国家行政管理的重大职责,一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督。建设人民满意的服务型政府成为政府治理体系的完善目标。这种对服务政府理念重视程度的提高,是现代行政法区别于传统行政法的重要特征。
服务型政府的构建既是法治政府的建设目标,也是法治政府的基本要求。法治政府不仅意味着行政机关应依法行使权力,也强调行政机关要依法提供公共服务和社会服务,实现秩序行政与给付行政的统一、管制行政与服务行政的结合。在法治政府的语境中,服务型政府的构建需要满足更高的要求。在提供社会所需的各项公共服务时,政府应当遵守法定时限,提高行政效能,坚持以高效便民的方式进行。
四是阳光政府理念。阳光政府的核心在于行政权力运行的规范、透明。政府是否将行政事务的处理依法向社会公开、置于阳光下进行,直接决定了公民能否在实质意义上参与行政决策的过程。同时,获取政务的相关信息也是开展各项监督的前提。阳光政府的构建是民主政府和廉洁政府的基础,也是“民主”这一法治的基本理念在行政法领域的具体体现。
在我国现行立法中,政务公开制度的发展和完善是阳光政府理念的直接体现。我国政务公开起源于20世纪80年代以来村务公开的探索,经历了从村务公开到乡镇机关政务公开和厂务公开,再到各级人民政府的政府信息公开的发展过程。2019年4月3日,《中华人民共和国政府信息公开条例》首次修订,此次修订结合行政法学界的研究成果和行政法实务界的现实需要,对政府信息公开制度的程序和实体内容都进行了完善。“以公开为常态、不公开为例外”的原则已经被现行立法所确认。政府信息公开是政务公开的重要组成部分,此次修法对政府信息公开制度的发展、为政务公开水平的提高提供了最直接和有效的推力。与政府信息公开相比,政务公开的公开范围更为广泛,公开形式更为灵活,公开制度更加规范,公开更多地依赖互联网和媒体技术。2020年6月,国务院办公厅发布《2020年政务公开工作要点》,确定了六个方面、共计19项工作要点。其中,既包括落实新修订的政府信息公开条例,加强制度执行和政策发布解读,强化保障措施,又要求围绕党中央的最新决策部署加强用权公开,围绕优化营商环境和突发事件应对等实践中的最新需要,加强重点领域内的信息公开。
行政法理念的未来发展
国家治理、社会变迁、新兴科技发展的理论和实践需求为行政法理念体系的完善提供了发展的土壤。行政法理念的发展与行政法治建设的发展彼此促进,形成良好的双向互动。在这种双向互动的作用下,行政法理念的未来发展将体现以下两大特征:
其一,行政法理念的具体内容和适用过程将保持高度的动态性。例如,在社会的不同发展阶段,对法治政府的衡量标准相应不同。在法治政府内部,观念、实体、形式、程序方面的各要素始终处于对话、协商的互动运作中。法治政府理念的具体内容也随之不断调整。适用上的动态性则体现在立法、执法、司法对行政法理念的选择和理解上。
其二,行政法理念的发展在有限的范围内超前于行政法治建设的实际。行政法理念超越行政法原则和制度而存在,能够适度超前预测行政法律制度、机制体制改革的方向,并据此提供相应的指引。但是,这种预测必然要受制于行政法治建设的实际情况。在选择、理解并最终适用某项行政法理念时,立法、执法、司法都需要结合经济、社会发展等因素,进行全方位的综合判断。同时,由于行政法理念并非我国行政法正式的法律渊源,即使某项行政法理念已被学界普遍认可,也不能将其直接适用于立法、执法和司法。行政法理念指引作用的发挥,需要由有权主体依法通过决策、立法等方式解释其内容,并以政策和法律制度等形式加以固定。
(作者为中国政法大学校长、教授,中国法学会副会长、中国法学会行政法学研究会会长,博士生导师。本文节选自中国检察出版社2022年10月出版的《行政法学精论》一书序言)
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