为有效打击和治理食品安全领域违法行为,充分发挥民事公益诉讼追责与预防功能,中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”。2021年3月,最高检等七部门就深化实践探索、推动制度建立相关问题达成共识,形成《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》(下称《会议纪要》),为在食品安全领域民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿制度提供了规范依据。但在司法实践中,关于惩罚性赔偿金如何计算确定及其管理处置等存在争议,在一定程度上影响了食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的功能发挥,有必要深入梳理研析。
确定惩罚性赔偿金计算基数应注重考量消费实践和办案实际。根据我国食品安全法第148条有关支付价款十倍或损失三倍惩罚性赔偿金的规定,以及消费者权益保护法第55条关于以购买商品的价款或者接受服务费用的三倍,或所受损失两倍以下的金额作为惩罚性赔偿金的规定,在民事私益诉讼中,惩罚性赔偿金的具体金额计算方式包含计算基数和计算系数两大关键要素,并以支付价款和所受损失作为确定惩罚性赔偿金的标准。但是,在食品安全民事公益诉讼领域,现行法律并未对惩罚性赔偿金规定明确的计算方式。通过对中国裁判文书网中食品安全民事公益诉讼案件裁判文书进行检索发现,法院裁判多数以销售金额为基数,处以十倍或三倍的惩罚性赔偿金。由此可知,实践中食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金的计算方式,参考了民事私益诉讼中惩罚性赔偿金的计算方法。司法实践中,主要以销售金额作为惩罚性赔偿金计算基数符合客观实际,一方面,作为受损失的消费者分布范围广、个体差异大,找到所有的消费者取证难度大。并且,《会议纪要》明确指出,办理食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿案件,应当以是否存在对众多不特定消费者造成食品安全潜在风险为前提,不仅包括已经发生的损害,也包括有重大损害风险的情形。在对未发生实际损失而有重大损害风险的行为提起民事公益诉讼的案件中,以所受损失作为计算基数不符合办案实际。另一方面,从消费者一端考量,日常生活中购买食品,消费者一般不会索要发票,如果以支付价款作为计算基数仍然存在取证难度大、证据不充分等现实问题。因此,从销售者一端取证,以销售金额为基数作为主要计算方式,比较符合司法办案实际。
确定惩罚性赔偿金计算系数应注重综合考量主观过错和客观损害、违法获利、经营状况等要素。计算系数的大小决定了惩罚性赔偿金“惩罚性”的轻重,高于违法获利又不至于无法执行,才能真正发挥惩罚性赔偿金惩治和威慑的作用。如前文所述,法院裁判的食品安全民事公益诉讼案件多数是处以销售金额十倍或三倍的惩罚性赔偿金,有的被告主体无力承担,惩罚性赔偿无法真正执行到位,受损消费者难以得到实际赔偿。因此有观点建议,在食品安全民事公益诉讼领域,宜建立弹性的计算系数加最低限额惩罚性赔偿金的计算模式,并赋予检察机关和法院一定的裁量权。在实际办案中,注重综合考量侵权行为人主观过错程度、违法行为的次数和持续时间、造成的实际损害或潜在的重大损害风险、违法行为获利情况、实际经营状况等关键要素,以弹性的、可选择的计算系数确定惩罚性赔偿数额,且赔偿数额应远超过非法获利数额,以此体现惩罚性。同时,又要兼顾考虑情理,审查侵权行为人的实际支付能力,避免惩罚和赔偿目的难以一体实现。
确定惩罚性赔偿金处置方式应坚持“用之于公益”的原则。食品安全法第148条规定、消费者权益保护法第55条规定均系基于私益保护理念而设置,而检察机关是公共利益的代表,提起食品安全民事公益诉讼,是为了保护公共利益。《会议纪要》也明确指出,食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理使用应坚持“用之于公益”原则,并鼓励探索把惩罚性赔偿金纳入专门公益基金账户统一管理,依法统筹用于消费者合法权益保护。因此,有观点提出,公益诉讼惩罚性赔偿金带有惩戒性质,同属公法债权。笔者认为这一性质判断符合“用之于公益原则”要求。出于公益保护目的和探索需要,笔者建议设置专门的惩罚赔偿金公益基金账户。食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿案件判决生效后,赔偿金额应及时纳入惩罚赔偿金公益基金账户,用于维护消费者合法权益及其他消费者公共利益维护等公益行为。《会议纪要》明确要求,法院、检察机关、食品安全有关部门、消费者协会应当加强沟通联系,相互配合支持。因此,在确定惩罚性赔偿金使用范围、支出程序以及处置行为监督等方面,上述主体应加强配合,助力做好食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金处置“后半篇文章”。
(作者单位:四川省成都市人民检察院)
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