“放管服”改革是党中央和国务院为激发市场主体活力和社会创造力作出的一项重要决策。这项改革要求政府对行政审批权持续“简化”“瘦身”,逐渐从“审批型政府”“管理型政府”转变为“服务型政府”。然而,检察机关在开展行政非诉执行监督工作中发现,一些“问题企业”利用法律衔接空白和政府监管盲区,通过“注销换壳”或转移财产等不正当手段逃避行政处罚,严重扰乱了经济秩序、破坏了法治环境。
从现实情况来看,企业逃避行政处罚的情形主要有三种:一是在行政机关作出行政处罚决定前,企业采用更换企业名称、搬离原经营地址或注销经营实体等方式,致使行政机关客观上无法送达决定书,以此逃避行政处罚;二是企业在收到行政处罚决定书后,在行政机关申请法院强制执行前转移财产或注销经营实体;三是企业在行政机关申请法院强制执行、法院予以立案后,通过简易注销程序迅速注销企业。
“放管服”改革致力于创建与公平公正的市场环境相适应的监管体制,但在基层行政、司法理念较为陈旧和人员力量尚且薄弱的情况下,监管仍有提升空间。检察机关作为“一手托两家”的监督主体,具有堵塞事中事后监管漏洞的独特价值。
一是“同向”维护行政管理秩序。行政非诉执行监督的目的在于监督法院是否将行政处罚决定执行到位,因此检察机关监督的落脚点在于维护行政管理秩序。从这个意义上说,检察机关与行政机关同向而行,检察机关更容易发现行政机关面临的问题,更愿意关注行政机关需要解决的问题,也更能够发挥法律专业能力、提供建设性帮助。
二是“精准”助力执行调查。实践中,不良企业早在行政处罚决定作出后或恶意注销或转移财产以逃避处罚,法院要确定被执行人及其财产,往往需要花费极大精力。作为申请执行人的行政机关,在提供被执行人财产线索方面,并不具备优势,检察机关可以通过行使调查核实权,在个案监督的精准化上做足功夫,助力法院和行政机关弥补调查中的不足。
三是“长效”推动社会综合治理。当前,行政行为逐渐由单方强制向多方协商转变,尤其是在推进“放管服”改革过程中,单一督促某一行政机关完善履职方式难以有效解决问题,必然需要协同各方力量,而检察机关在推动社会综合治理方面有天然优势。检察机关在国家法律监督体系中的主导地位和居中性质,决定检察机关有能力有责任为各行政机关搭建沟通协作的桥梁,提供客观公正的法律意见。
要解决企业借“放管服”改革便利逃避行政处罚的问题,检察机关应以行政非诉执行监督为切入点,寻找对企业“松绑”和制约的合理平衡点,切实提升行政检察履职的贡献度。笔者认为,可遵循以下思路做实行政非诉执行监督,助力破解企业逃避行政处罚难题:
第一,加大对行政非诉执行活动的调查力度。充分运用调查核实、专家论证、上级检察院跟进监督等手段及时纠正违法执行行为。对于法院受理行政机关强制执行申请并立案后,发现企业已经在行政处罚决定作出前就变更了名称和经营地址,以权利义务主体、被执行人不明确为由,裁定驳回行政机关申请的,检察机关应调查企业的性质、企业的组织机构代码证、企业变更的时间和原因、企业的财产变动情况以及企业的法定代表人、股东等的基本情况,查明企业是否存在逃避行政处罚的情形。对于恶意注销企业的,检察机关应查明注销程序是否合法、注销承诺有无虚假、企业股东或个体工商户主是否仍有履行能力。在调查核实的基础上,及时建议行政机关变更被执行人或建议法院恢复执行程序。
第二,加强对行政机关的法律支持。根据《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》第二十一条规定,作为被执行人的公司,未经清算即办理注销登记,导致公司无法进行清算,申请执行人申请变更、追加有限责任公司的股东为被执行人,对公司债务承担连带清偿责任的,人民法院应予支持。检察机关可参考此规定,引导行政机关举证证明公司未经清算办理注销导致无法履行行政处罚义务的事实,追加变更股东为被执行人。而对于已注销公司仍有未了结的行政处罚却在清算报告中陈述没有其他未了结事项,即提供虚假清算报告的,根据公司法司法解释二第十九条规定,公司的董事和控股股东,在公司解散后,未依法清算,以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理注销登记的,债权人主张其承担赔偿责任的,法院应予支持。据此,检察机关可引导行政机关调取公司注销登记的资料;若发现该公司存在虚假清算情形的,检察机关可提醒行政机关及时向法院申请变更该公司股东为被执行人,承担相应责任。
第三,通过报告、建议推动综合治理。一方面,检察机关应以个案为突破,做好同类问题的调研分析,及时向党委政府报送分析报告,引起关注和重视,提升综治效果;另一方面,主动作为,积极发挥协调联络的作用,推动行政机关加强沟通与协作,以合力采取措施、堵塞漏洞。具体而言,检察机关可通过检察建议,推动各行政机关打通信息壁垒、实现信息共享,如登记机关对于企业申请注销登记的,及时将相关情况通报给行政执法机关;行政执法机关对企业作出行政处罚的,也可将相关处罚情况及时抄送给登记机关。同时,检察机关可建议行政机关强化事后监管,适度加强对企业注销行为的审查力度,如登记机关在办理企业注销登记过程中审查该企业是否存在受到行政处罚的事项,一旦发现该企业有尚未履行的行政处罚义务,则暂缓办理注销,并引导该企业及时履行义务。此外,检察机关还可提出完善法律法规的建议,以明确企业注销后,相关义务的承担主体和相应的规制措施,进一步细化对虚假清算、恶意注销逃避处罚行为的信用惩戒规定。
(作者单位分别为江苏省苏州市人民检察院、江苏省张家港市人民检察院)
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