为全面弥补受害人损失、惩罚恶意侵权人,同时进一步威慑和防范恶意损害生态环境行为,民法典在“侵权责任编”创设了环境侵权惩罚性赔偿制度。自2022年1月20日施行的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》(下称《解释》)对相关惩罚性赔偿适用条件、构成要件、赔偿数额等进行了细化,为司法实践提供了操作规范。就检察机关而言,在办理生态环境资源类案件时,应当准确认定主观故意、严重后果和赔偿数额,从严把握惩罚性赔偿制度的适用范围和条件。
一、坚持谦抑原则,准确判断主观故意
《解释》规定了判断侵权人是否具有主观故意的考量因素,列举了认定侵权人具有主观故意的几种具体情形,为司法办案提供了指引。其中,关于兜底条款“其他故意情形”的认定,应当秉持谦抑原则、类比已明确的情形进行实质性审查,根据侵权人的职业经历、专业背景或者经营范围,因同一或者同类行为受到行政处罚或者刑事追究的情况,以及污染物的种类,污染环境、破坏生态行为的方式等因素进行综合判断,不能作随意化扩大化解释。
概括起来,对主观故意的认定可分为三类。第一类是已被法院认定构成破坏环境资源类刑事犯罪的,由于构成犯罪的行为人主观上需具有污染环境、破坏生态的故意,据此可认定其符合惩罚性赔偿的故意要件。第二类是已被行政机关作出否定性评价的,当事人经行政机关责令停止相关行为后,应当知道该行为具有污染环境、破坏生态的违法性和危害性,在此情形下继续从事相关活动的,可认定其符合惩罚性赔偿的故意要件。第三类是行为本身违反国家禁止性规定,且行为本身就可以体现主观上的明知,如行为人“通过暗管、渗井、渗坑、灌注,篡改、伪造监测数据等逃避监管的方式,违法排放污染物的”,说明行为人明知“不能为而故意为之”,也符合惩罚性赔偿的故意要件。
二、坚持审慎原则,严格认定危害后果
《解释》规定,认定侵权人污染环境、破坏生态行为是否造成严重后果,应当根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围,造成环境污染、生态破坏的范围和程度,以及造成的社会影响等因素综合判断。其中,造成他人死亡、健康严重损害,重大财产损失,生态环境严重损害或者重大不良社会影响的,可直接认定为造成严重后果。尽管如此,鉴于环境侵权的复杂性,上述规定依然较为原则。为防止随意认定严重后果,导致惩罚性赔偿制度被滥用,建议注意以下三个方面:
一是从严把握严重后果。严重后果是指实际发生的、客观存在的损害,而不是一种行为或风险。因此,不能割裂看待《解释》第8条第1款列明的各个酌定因素,不管是发生在诸如自然保护地核心保护区等特定区域的破坏行为,还是持续达数年的污染行为,均不能直接认定为造成严重后果。任何侵权行为都须通过专业的评估以确定造成的生态环境损害,进而判断后果是否严重。
二是综合把握酌定因素。环境侵权行为是否造成严重后果,应结合侵权行为的方式、造成的后果以及当地生态环境特点等因素进行综合判断,同时类比《解释》第8条第2款规定的足以认定的情形,避免惩罚性赔偿的滥用。实践中可参照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》等规定,结合案件具体情况进行综合判断。
三是正确把握“健康严重损害”。所有的环境侵权行为均会对环境产生不利改变,而在某些特殊情况下指向环境的破坏或污染行为又会产生对人的损害,导致人身、财产受损。换言之,健康严重损害可充分反映出人类共享的生态环境受损的严重性。因此,“健康严重损害”应认定为造成人体器官功能下降或受损的损害。这种损害不仅包括环境损害直接导致的人体器官功能下降或受损,也应包括随时间推移因潜在的危害导致的损害。
三、坚持比例原则,合理确定赔偿数额
《解释》规定了赔偿金的计算方式,赔偿金数额由基数×浮动倍数构成。基数为生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失,损失数额可通过司法鉴定确定。对于倍数的计算,《解释》只规定一般不得超过基数的2倍和几个应考虑的因素。为使惩罚性赔偿“合目的性”,需要坚持比例原则建构一套具有操作性的倍数计算模型。
一是倍数计算模型应当体现标准化。建议借鉴《关于常见犯罪的量刑指导意见》的逻辑,将影响倍数计算的因素分为基准因素和调节因素。侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度等可作为基准因素,通过在故意、严重后果等基准因素之间分配权重,确定每个因素的上限阈值。每个因素下区分不同档位的情节,以恶意程度为例,直接故意恶性程度强于间接故意,多次违法的主观恶性强于一次违法,多次直接故意即可确定为上限阈值分。违法获利或者侵权人所采取的修复措施及其效果等可作为调节因素,在基准因素计算得出的倍数上进行加减衡量。二是通过幅度调整体现完全威慑功能。惩罚性赔偿旨在通过提高侵权人的违法成本让侵权人痛到不敢再犯,但若惩罚性赔偿金过高,超出了侵权人的承受范围,反而无法达到威慑的作用。因此在惩罚性赔偿金的计算上应体现对侵权人所获收益的剥夺,同时也应考虑其自身经济状况、已承担的公法责任等因素。
同时,对于违法行为发生在民法典施行以前、损害后果延续到民法典施行之后的环境侵权案件,最高法发布的浮梁县检察院诉某化工集团有限公司环境污染民事公益诉讼案和最高检发布的山东省青岛市检察院诉青岛市崂山区某空间艺术鉴赏中心非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品民事公益诉讼案,都确立了检察机关可提起惩罚性赔偿的裁判规则,实践中考虑到侵权人的期待可能性,对此类案件适用惩罚性赔偿金时,也要将法规政策变化等作为比例原则的考量因素,合理确定惩罚性赔偿金数额。
(作者分别是重庆市云阳县人民检察院检察长、检察五部主任)