文物承载着一个国家的文明和血脉,是全人类的共同财富。近年来,我国文物保护、管理和利用水平不断提高,但实践中盗窃、破坏、占用文物等违法犯罪行为依然时有发生。为督促文物保护主管部门依法履职,确保文物保护工作取得良好成效,检察机关开启文物保护行政公益诉讼的实践探索。2020年12月,最高检发布文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例,为各地开展文物保护公益诉讼检察工作提供了良好指引。但在司法实践中,文物保护行政公益诉讼工作依然面临诸多挑战,还需不断完善文物保护行政公益诉讼的相关路径。
一、文物保护行政公益诉讼的难题
一是文物保护行政公益诉讼的主体存在一定局限。根据相关法律规定,检察机关可以提起文物保护行政公益诉讼。相较于其他机关、社会组织及个人,检察机关在文物保护行政公益诉讼中具有人力、财力、物力等方面优势,能够运用调查核实权及时收集涉及文物保护公益诉讼的案件线索和证据,具有权威性、高效性与准确性。但也应看到,我国文物规模之大、分布之广、类别之多决定了仅靠检察机关单兵作战难以实现对文物保护工作的全面监督,并且还会因此降低其他主体提供案件线索及参与文物保护工作的积极性。同时,鉴于文物保护工作具有较强专业性,检察机关准确认定文物受损情况以及文物保护主管部门是否存在未依法全面履职情形,也将面临较大挑战。
二是文物保护行政公益诉讼的职能定位有待厘清。根据法律规定,民事公益诉讼以直接维护公共利益为目标,行政公益诉讼则以间接维护公共利益为目标。在开展文物保护行政公益诉讼过程中,检察机关要紧扣职能定位,防止将“督促履职”演化为“联合执法”、将“单向监督”异化为“协作办案”。
三是文物保护行政公益诉讼的适用条件有待细化。从理论上看,文物受损、灭失等问题的产生涉及自然原因和人为因素等多重事由,这也要求,检察机关提起公益诉讼不能以文物受损结果作为判断相关部门是否依法全面履职的唯一标准,而应充分考量文物受损的原因,判断究竟是相关部门客观上不能保护还是主观上怠于保护。鉴于实践中文物保护具有紧迫性,检察机关在判断相关部门违法履职时既要警惕“重结果而轻行为”“以结果论行为”的倾向,也要将相关部门虽已履职但未能实现文物全面保护的行为界定为违法履职,并以此为据开展公益诉讼。
四是文物保护行政公益诉讼的撤诉程序有待完善。根据“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等规定,如果检察机关通过诉前检察建议即可督促相关部门依法履行文物保护职责,便无须再行起诉;而对于提起文物保护公益诉讼后,相关部门通过积极履职使相关诉讼请求全部实现的,检察机关可申请撤诉或变更诉讼请求为确认违法。据此,如果受损文物的追回、修复是基于侵害方或第三方主动作为,而并非相关部门依法履职的结果,实际上就意味着相关部门违法履职的状态依然持续。在此情形下,检察机关若以文物得以保护为由向法院申请撤回起诉,则明显不当,也不利于对相关部门的类似行为给予警醒和提示。
二、推进文物保护行政公益诉讼的路径
为进一步规范检察机关提起文物保护行政公益诉讼行为,切实督促相关部门依法履行文物保护职责,建议从以下层面进一步完善文物保护行政公益诉讼制度。
一是持续完善文物保护行政公益诉讼的制度设计。鉴于目前我国文物保护行政公益诉讼制度较为粗略,应尽快制定出台文物保护公益诉讼的专门规定,对文物保护行政公益诉讼提供明确依据。事实上,早在2020年7月,最高检等十部门联合出台了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》,对食品药品安全领域公益诉讼的案件线索移送、立案管辖、调查取证、诉前程序、提起诉讼、日常联络以及人员交流等事项进行了较全面规定,为食品药品安全公益诉讼开展提供了明确的制度依据。鉴于此,建议最高检以此为基础,联合最高法、文化和旅游部等职能部门联合制定关于文物保护公益诉讼的专门文件,明确规定文物保护公益诉讼诉前程序、举证责任、裁判执行等事项,保障文物保护行政公益诉讼依法顺利推进。
二是科学把握文物保护行政公益诉讼的职能定位。检察机关提起行政公益诉讼的目的在于督促相关部门依法履职,而非直接对文物开展保护。基于此,检察机关开展文物保护公益诉讼应准确把握自身职能。根据文物保护法第8条的规定,我国文物保护管理工作由国务院文物行政部门和地方各级人民政府负责。检察机关可基于办案需要,对相关部门是否依法开展文物保护工作进行调查核实,但不得行使文物保护管理、执法等职责,以免造成职责行使的“错位”。检察机关对文物保护的诉讼监督应以“合法性”为限。根据相关法律规定,检察机关启动行政公益诉讼的前提是相关部门存在违法履职行为,文物保护行政公益诉讼应重点审查相关部门是否履职以及履职是否合法,而对相关部门采取何种管理和保护措施等自由裁量权行使的合理性问题,检察机关一般不宜审查。
三是严格规范文物保护行政公益诉讼的启动条件。鉴于文物受损的主客观因素较为复杂,检察机关开展文物保护行政公益诉讼,应当根据行政诉讼法、文物保护法等法律规定,以“行为(违法行使职权/不作为)+结果(国家利益或者社会公共利益受到侵害)”的“双重标准”作为诉讼启动条件。实践中,检察机关应着重审查相关部门在文物修缮、保养、迁移、重建等事项中是否履职以及如何履职,不能单纯以“文物损害结果”苛责相关部门。此外,鉴于文物保护工作的长期性、复杂性和专业性特点,对于虽已受损但相关部门正在开展管理保护的“过程性文物保护执法行为”,不宜直接启动公益诉讼程序,而应尊重文物保护工作规律,待文物保护工作完成后视情形决定是否启动诉讼程序。
四是依法行使文物保护行政公益诉讼的撤诉权。为发挥行政公益诉讼对相关部门的督促作用,结合我国行政诉讼法、《人民检察院公益诉讼办案规则》等规定,建议从以下方面规范检察机关在文物保护行政公益诉讼中的撤诉权:一是对于相关部门积极履职实现文物全面保护的,应视为检察机关的诉讼请求已全部实现,检察机关应依法向法院申请撤回起诉。二是对于因责任人主动退回、保养、修缮而使文物利益得以恢复的,由于相关部门在此过程中无主动作为的意思和行动,其违法履职行为依然存在。因此,检察机关应请求法院确认该行为违法,以表示对其违法履职的否定性评价。三是对于因相关部门未依法履职而造成文物灭失、损毁的,尽管此时要求相关部门继续履职已无意义,但基于违法履职造成后果的严重性,检察机关也应将诉讼请求变更为确认相关部门违法。
(作者分别为西南大学法学院副教授、重庆市人民检察院检察九部副主任)
