民事执行检察监督对于保障民事执行活动的顺利进行有着重要意义。2012年,新修订的民事诉讼法第二百三十五条规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”,从立法层面确立了检察机关对法院民事执行活动的法律监督权。2016年印发的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》对监督原则、监督程序、受理范围、法院回复期限等都作出了具体规定,民事执行检察监督制度取得了重大突破。2021年8月1日,《人民检察院民事诉讼监督规则》正式实施,进一步完善了执行活动监督的违法情形、监督程序和调查核实机制,对于加强和规范民事执行检察监督工作具有重要意义。
然而,民事执行检察监督工作在我国起步较晚,实践中存在一定阻碍,导致检察机关在开展相关工作时仍面临一些困境。
首先,检察院和法院对民事执行检察监督的认识有待进一步统一。实践中,法检两部门对于该项工作的认识仍然存在差异,导致部分法院接受监督的意识较为薄弱。一些执行法官认为检察监督增加了其工作量,因而对检察机关的监督工作有所抵触。此外,部分法院对监督措施的处理和回复也往往采取回避或否认的态度。但同时必须承认,在目前相关立法规定不尽完善,监督方式有限、监督力度有待提升的背景下,检察机关民事执行监督效果的发挥,离不开法院的配合与认可。
其次,案源不足问题突出。民事执行检察监督的启动方式是以当事人申请为主、以检察院依职权监督为辅。但从民事执行监督案件的受理情况来看,依当事人申请受理的案件数量不足,而依职权监督的案件占比畸高。以山东省烟台市检察机关2013年以来受理的民事执行监督案件为例,案件总数仅为612件,其中依当事人申请受理的有132件,占比21.6%,依职权受理的达480件,占比78.4%。从当事人角度来说,由于检察机关对此项职能的宣传力度不够大、方式不够多,因此目前大多数民众对于民事执行检察监督职能不甚了解。从检察机关的角度来看,检察机关的线索发现意识和能力仍有所欠缺。目前依职权监督的案件,大多也是检察机关在案件质量评查或规范司法专项活动中通过批量调卷的方式发现并纳入监督范围的。
最后,民事执行检察监督的质量还有待提升。一是民事执行检察队伍素质能力不足,监督力量与监督需求不匹配。比如机构设置不完善,人员数量不足,办案人员的专业能力需要进一步提升等。二是现有的民事执行检察监督手段难以发现法院的深层次违法问题。根据《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,检察机关办理执行监督案件的调查核实手段主要有三种,即调阅执行卷宗,向当事人或案外人调查核实,以及向法院书面了解情况。《人民检察院民事诉讼监督规则》增加了调阅法院诉讼卷宗副卷的规定,在执行人员可能存在违法行为时,可向银行业金融机构查询、调取、复制相关证据材料。尽管法律规定逐渐完善,但只有原则性规定,仍缺乏具体细则及制度保障。三是现有考核机制不合理,缺乏对办案价值和效果的考虑。现有的民事执行检察工作考核主要是参照办案数量来决定该项工作的得分,大多以检察建议数和法院采纳数来进行评价。这种简单、片面的考核指标容易导致出现一些低质量的检察建议,此类检察建议不仅无法保障当事人的合法权益,也容易导致法院产生抵触情绪。
认识到开展工作所面临的困境之后,如何努力突破困境、做强民事执行检察监督工作就成为了摆在每一名民事检察人面前的重要课题。笔者建议可通过以下三招破题,有针对性地加强探索和实践。
第一,强化精准监督,实现检法良性互动。
首先,强化检法两部门的角色定位。民事执行监督是检察机关的法定职责,检察机关对此没有自由选择权,只要法院的执行活动违反法律规定,检察机关都应当依法监督。但是,监督的方式可以有所不同,比如,对于违法送达、超期执行等常见问题或者执行笔录签字不全等工作瑕疵,可以通过提出类案检察建议的方式来解决。要克服从前片面追求办案数量的错误做法,注重深挖法院执行过程中的深层次违法问题,通过办理一批有影响的监督案件,促进法院规范执行活动,提高执行监督的社会影响力。
其次,进一步发挥促和息诉作用。民事执行活动是民事诉讼的最后一个环节,而执行监督则是司法救济的最后一道程序,加之实践中存在大量执行不能的案件,导致当事人在向检察机关申请监督时往往带有强烈的负面情绪。而这恰恰就考验检察机关的促和息诉能力。如果在民事执行监督环节,检察机关能够通过释法说理、化解矛盾,促成双方当事人在自愿平等的基础上达成执行和解,既能实现案结事了人和的办案效果,也可以充分展示民事执行检察监督工作的价值与成效,从而进一步加大法院对民事执行检察监督的接受度和认可度。
再次,努力争取理解与支持。坚持定期将民事执行检察监督工作向当地党委、人大报告的同时,也要注重保持与同级法院的经常性沟通,坚持监督与支持并重的工作理念,加强办案过程中的沟通与协作,就案卷调取、检察建议受理与回复、信息共享等方面达成共识,争取获得法院的理解与支持,促使法院尽快采取应对执行监督的措施,形成法院自觉接受检察监督、检察机关依法履行监督职责的良好局面。
第二,加强职能宣传,多措并举拓展案源。
一是广泛宣传,提高社会影响力。在继续利用好检察开放日、发放纸质传单及召开座谈会等传统宣传手段的基础上,充分利用检察机关门户网站、“两微一端”等互联网平台,采用图片、漫画、微电影等人民群众喜闻乐见的方式宣传好民事执行检察监督职能。同时,通过加强对典型案例的宣传,讲好检察故事,增强民事执行检察监督的社会认知度,提高这项检察职能的社会影响力。
二是以大数据助力民事执行检察监督。充分利用中国执行信息公开网等网络平台,摸排有价值的民事执行监督线索。探索对接法院的执行信息共享机制,将民事审判、执行信息的采集和流转终端纳入其中,对法院的海量文书进行数据分析,对民事执行监督案件线索进行高效排查,提高监督覆盖面,节约监督成本。
三是建立线索移送机制。主动加强与纪检监察、信访、法律援助中心、律师事务所等单位以及检察机关其他业务部门的联系,建立相关案件线索的移送与反馈机制,对于可能存在符合民事执行监督启动标准的案件线索进行筛查,准确引导相关案件的当事人、案外人递交监督申请。
第三,提升监督能力,增加检察建议刚性。
一是注重培训和调研,夯实基础。针对民事执行检察人员专业能力不足的问题,可考虑由各省级检察院根据本地区的案件类型、数量、特点及民事执行检察队伍建设等情况制定专门的培训计划,梳理重点监督领域和环节,有针对性地开设专题培训班,组织开展民事执行检察监督相关理论知识、法律法规及司法解释、办案实务等方面的培训。另外,还可通过定期组织开展调研、岗位练兵、业务竞赛、精品案件评选等活动,全面提升民事执行检察人员的业务素养。
二是强化调查核实能力,规范调查核实权的行使。检察机关应当注重充分行使调查核实权,一方面要善于总结、归纳,及时从指导性案例中吸取办案经验,提高对案涉书面材料,如评估鉴定资料、财务审计报告、公司账簿等材料中出现的异常情况的甄别力;另一方面要充分行使调查核实权,主动发起对关联案件的查询,主动调取审判卷宗,主动询问申请执行人案件细节等,通过制定调查方案、规范调查活动、灵活运用多种调查手段,确保所办理的每一件执行监督案件都经得起检验。
三是优化考评机制,提升检察建议质量。首先,应建立科学的案件质量考核体系或考核指标,建议在设置民事执行监督工作的加分项时,不宜单纯地将发出检察建议的数量及法院的回复时间和采纳率作为唯一评判标准,应增加对办案的社会效果和法律效果的评价。其次,提升法律文书质量,做到“高质量、规范化”,在释法说理方面做优做细、规范表达,找出症结所在,力求切中要害,令人信服。再次,推行检察建议跟踪落实制度。检察建议不是一发了事,而是要动态跟踪,将跟进监督落到实处。承办检察官要及时掌握检察建议的受理、落实情况,严格规定回复期限,督促法院及时落实。
(作者单位分别为山东省烟台市蓬莱区人民检察院、山东省人民检察院)
