仲裁是解决争议、维护当事人合法权益的重要手段,对促进社会和谐稳定具有重要意义。近年来,检察机关在履行法律监督职责中发现,有些当事人为了获取非法利益,采取虚构事实、伪造证据等方式提起虚假仲裁,利用仲裁机构作出的裁决或调解书,申请法院强制执行,严重干扰了正常的仲裁秩序,损害了仲裁和司法的公正与权威,具有极大的社会危害性。检察机关是宪法规定的国家法律监督机关,健全和完善对虚假仲裁的检察监督,是贯彻落实以人民为中心的发展思想、进一步发挥检察机关监督公权力和救济私权利职能作用的现实需要。
从当前的制度现状和司法实践看,检察机关开展虚假仲裁监督还存在以下三个问题:
一是监督案件来源不足。虚假仲裁属于虚假诉讼领域的新型违法行为,隐秘性高,受到虚假仲裁侵害的当事人、案外人得知权益受损后,在主张权益保护时一般选择向仲裁机构、法院等反映,很少直接向检察机关申请监督。通过当事人、案外人申请监督的途径受理的虚假仲裁监督案件数量极少。以福建省为例,2016年至2018年期间共办理了33件虚假仲裁监督案件,但其中依当事人申请启动监督的只有2件。
二是监督范围不广。检察机关对虚假仲裁裁决或调解书进行监督,主要是通过对法院执行裁定或执行行为的监督间接实现,检察机关可以制发检察建议要求法院依法支持案外人不予执行仲裁裁决或调解书的申请,通过对仲裁裁决或调解书执行力的限制让虚假仲裁的目的落空。然而,局限于执行阶段的检察监督并不能实现对虚假仲裁全方位、全流程的监督,局部监督和事后监督难以充分发挥检察机关对虚假仲裁进行监督的优势和效能。
三是监督合力不够。对法院而言,检察机关处于监督者的地位,如果检法两部门不能就虚假仲裁监督达成共识,法院难免会存在抵触情绪。对于仲裁机构而言,检察机关与其职能交叉较少,如果两者之间没有建立相应的合作机制,基本上就是处于各司其职、互不相通的状态。对于公安机关来说,与检察机关之间更多的业务往来存在于普通刑事案件的衔接上,除非检察机关以妨害作证罪,帮助毁灭、伪造证据罪,拒不执行判决、裁定罪等其他刑事罪名为由移送相关线索并主动要求开展合作,否则公安机关对虚假仲裁一般以属于经济纠纷不宜介入为由不予立案,更不会主动进行侦查。在虚假仲裁规制的问题上,如果没有建立各部门之间的协作机制,虚假仲裁就会如漏网之鱼,游弋于各部门互不交叉的真空地带。
如何完善对虚假仲裁的检察监督?笔者建议,可从以下四个方面着手:
第一,加强线索来源机制建设。解决案源问题是检察机关开展虚假仲裁监督的关键所在。拓宽案源渠道,一是要通过加大普法力度,从群众中获取线索。检察机关要将虚假仲裁宣传以及肩负的监督职能融入更广泛的普法之中,通过多种形式、借助不同媒介,让更多群众能够知悉并有意识地远离和防范虚假仲裁,遭受虚假仲裁侵害时可以及时向检察机关反映或申请监督。二是要加强与法院、公安机关、仲裁机构、律师协会、人力资源和社会保障部门等单位的沟通联系,就虚假仲裁问题加强探讨,筛选、研判涉嫌虚假仲裁的案件线索并进行双向移送。三是以“检察大数据战略”赋能高质量发展。运用大数据平台,研发、引进大数据分析系统,通过信息化、科技化手段全面收集、筛选、分析、研判、抓取虚假仲裁监督线索。
第二,延伸监督范围。当前,检察机关对虚假仲裁的监督主要是聚焦法院的执行环节,监督范围和内容主要是法院的裁定和执行行为,如不予执行裁定书、驳回案外人异议申请裁定书、驳回案外人执行异议之诉生效裁判、仲裁中的先予执行行为等,监督的方式主要为抗诉或检察建议。同时,如果检察机关通过审查仲裁裁决或调解书发现仲裁员存在参与虚假仲裁的嫌疑,可以依法将其涉嫌犯罪线索移送有关部门查处,从而实现对事监督与对人监督、民事检察监督与刑事检察监督的相互融合、互相补强。在虚假仲裁监督领域,检察机关可在监督范围、内容和方式上进一步探索,如收到案外人关于虚假仲裁的反映时,检察机关通过对证据加强审查查实系虚假仲裁的,可以探索以检察建议的方式建议仲裁机构重新启动对仲裁的处理程序,及时终止当事人的虚假仲裁行为。同时,检察机关也可以探索以向相关部门发出检察建议的方式,从深层次、源头上思考如何解决个案、类案所反映出来的仲裁监管中存在的问题,促进和推动虚假仲裁的源头治理。如福建省检察院针对加强防范虚假劳动仲裁工作向相关部门发出检察建议,建议其完善劳动仲裁工作指导和仲裁员管理制度,指导劳动仲裁机构和仲裁员严格执行劳动仲裁工作规则和进一步规范办案程序,督促劳动仲裁机构强化证据审查和调查力度等,得到了相关部门的积极回应。相关部门采纳检察建议后,完善了工作机制,制定了诚信参与仲裁制度,为防范和查处虚假仲裁奠定了坚实基础。同时,检察机关发现律师参与策划虚假仲裁的,还可以向司法局发出检察建议,向律师协会通报相关情况,从而对律师的违法行为作出相应处理,对涉嫌刑事犯罪的,可依法移送公安机关侦查。
第三,建立多部门协作配合共同防范和查处虚假仲裁的工作机制,凝聚监督合力。检察机关履行法律监督职责,应当秉持双赢多赢共赢的理念,在监督中更加注重融入支持、在支持中强化监督。法律监督机关与被监督机关的法律地位虽有不同,在防范虚假仲裁、维护司法权威方面的目标是统一的。为切实打击和防范虚假仲裁,需要构建各部门共同参与的综合治理机制。检察机关可与公安机关、法院、仲裁机构、人力资源和社会保障部门、律师协会等建立多元协同的虚假仲裁防范和打击机制。一方面通过会签文件的形式,就查办虚假仲裁达成的共识以及职责分工、程序衔接、法律适用、沟通协作等问题形成常态化机制。以福建为例,在福建省检察院的指导下,漳州、泉州、南平、三明、福清等多地检察机关与仲裁机构会签文件,为开展合作铺设制度基础。另一方面,通过联合开展虚假仲裁检察监督专项活动的形式,在合作中进一步凝聚共识,深化打击成效,完善防范对策,从而形成防范和查处虚假仲裁的合力,建立防范和遏制虚假仲裁违法行为的联合机制。
第四,加强经验总结,为立法修法提供建议。检察机关要通过查办虚假仲裁监督案件进行有益的探索和实践,总结提升经验做法,制定办案指引或指南,培育指导性、典型案例,从而为立法、修法提供实践样本和可操作的建议。如福建省检察院采取的向人社部门发出社会治理类检察建议的方式,武平县检察院探索的向劳动争议仲裁委员会发出检察建议的方式,均取得了良好成效。检察机关探索向仲裁机构或主管部门直接发出检察建议,由其自行撤销虚假仲裁裁决或调解书,有利于直接纠正、遏制虚假仲裁行为,从源头上对虚假仲裁行为进行事先预防和及时规制,可避免因事后纠正产生的一系列问题,既有利于维护正常的司法秩序和仲裁秩序,也有利于促进诚信社会的建设。
(作者单位分别为福建省人民检察院、福建省漳州市人民检察院)